۸ پلان از تراژدي صنعتي شدن
تاریخ انتشار : 1401/06/23
دنياي‌اقتصاد : وضعيت صنعتي‌شدن در ايران تراژيک است. اين تراژدي را دودسته عوامل مختلف ايجاد کرده‌‌‌اند. تحريم و نابساماني فضاي فعاليت اقتصادي از يک‌سو در کنار عدم‌اجراي بسياري از احکام قانوني موجب شده است تا برنامه صنعتي‌شدن در کشور زمين‌گير شود. اين واقعيت در آخرين گزارش مرکز پژوهش‌‌‌هاي مجلس پيرامون «ارزيابي عملکرد احکام مرتبط با بخش صنعت در برنامه ششم»، وضعيت سياستگذاري براي تقويت توليد تشريح شده است که اين ارزيابي از عدم‌اجرا، اجراي بدون عملکرد يا اجرا با اثربخشي اندک در ۹۳درصد احکام مرتبط با بخش صنعت در فاصله سال‌هاي ۱۳۹۵ تا ۱۴۰۰ خبر مي‌دهد. مرور اين گزارش نشان مي‌دهد که دست‌کم هشت‌شکست يا عدم‌تحقق اهداف صنعتي در جريان برنامه ششم توسعه رخ داده است که در دو دسته اهداف فني و اهداف سياستي قابل طرح هستند.
کشور در طول اين برنامه تلاش کرده است صنعت را به شکلي مديريت کند که در اهدافي نظير ارزش‌افزوده، اشتغال‌زايي صنعتي، تعميق ساخت داخل و افزايش سهم محصولات با فناوري متوسط به بالا از کل محصولات صنعتي وضعيت بهتري پيدا کند؛ اما شکست خورده است. در عين حال، در اهداف سياستي، از جمله بازسازي و نوسازي صنايع، تامين منابع براي تکميل زيرساختهاي شهرکها و نواحي صنعتي، توسعه و ايجاد خوشهها و نواحي صنعتي روستايي يا توليد محصولات باکيفيت و رقابتي هم به اذعان نويسندگان گزارش، به‌رغم اقدامات مثبت انجام‌شده، فاقد اثربخشي برآورد مي‌شود.
عدم‌تحقق اهداف کشور در حوزه گسترش تجارت با جهان به‌ويژه با همسايگان، تمرکز بر صادرات مواد خام کشاورزي، معدني و شيميايي، پافشاري بر توسعه نامتوازن صنعتي و تمرکز سرمايه‌گذاري کشور در برخي صنايع خاص نظير پتروشيمي در کنار ديگر نتايج صنعتي به دست آمده در کشور در طول اجراي برنامه ششم توسعه بوده است.
از سوي ديگر در همين دوره، کشور امکان اندکي در زمينه توليد و صادرات محصولات صنعتي ساختمحور داشته و 90درصد فروش صنايع ساختمحور در داخل کشور بوده است که از رقابت‌‌‌پذيري نازل اين بخش مهم حکايت دارد. در همين راستا نيز پيشنهاد کارشناسان مرکز پژوهش‌‌‌هاي مجلس به دولت سيزدهم اين است که کشور با تمرکز بر توليد محصولات رقابتي از طريق توسعه محصولات ساختمحور، قبضه بازارهاي صادراتي را هدفگذاري و برنامه هفتم را تهيه و تنظيم کند. اين کار از طريق تحريک دستگاه‌‌‌هاي اجرايي و سازمان‌هاي پشتيبان به ايجاد ساختار نظام‌‌‌مند و تقويت پيوند شبکه‌‌‌سازي در صنايع کشور، به عنوان سياست راهبردي برنامه هفتم به دولت پيشنهاد شده است.
نتايج بررسي‌‌‌هاي مختلف نشان مي‌دهد که رويکردهاي کلان سياستهاي صنعتي، فناوري، تجاري، مالي و پولي برنامه ششم توسعه در بخش صنعت براساس موارد مشخصي پايه‌‌‌گذاري شده است. اولا در رويکرد سياست صنعتي، برنامه ششم توسعه بر تعيين اولويت‌هاي صنعتي به‌عنوان برشي از استراتژي توسعه صنعتي تمرکز دارد. دوم اينکه رويکرد سياستهاي فناوري برنامه ششم توسعه، استفاده از دانش و نوآوري کشورهاي صاحب فناوري و حمايت از شرکت‌هاي دانشبنيان با استفاده از ظرفيتهاي داخلي را هدف قرار داده است.
سوم اينکه توسعه بازارهاي صادراتي و جذب شرکت‌هاي معتبر جهاني و منطقه‌اي در زنجيره‌هاي توليد داخلي از طريق تقويت ديپلماسي اقتصادي و تلاش براي الحاق به سازمان تجارت جهاني از رويکردهاي سياست تجاري در برنامه ششم است.
چهارمين مورد هم اختصاص سهم حداقل 40درصد از تسهيلات بانکي و برنامه‌‌‌ريزي براي افزايش سرمايه صندوق‌هاي مرتبط با بخش صنعت، ممنوعيت معافيت مالياتي جديد و تخصيص منابع از محل عوارض ماليات ارزش‌افزوده براي تامين منابع تکميل زيرساخت شهرک‌هاي صنعتي، از جمله راهبردهاي سياست مالي و پولي برنامه ششم در بخش صنعت و معدن است.
مشخص است که دولت‌‌‌ها با هدف اداره آگاهانه امور و تضمين سطح مطلوبي از رفاه براي آحاد جمعيت کشورشان به تدوين برنامه‌‌‌هاي توسعه مي‌‌‌پردازند. در ايران نيز پس از پيروزي انقلاب اسلامي تاکنون، 6 برنامه توسعه به اجرا درآمده است. از مجموع 872ماده قوانين برنامه توسعه اول تا ششم کشور، 160ماده معادل 18درصد به‌طور مستقيم درخصوص حمايت از توليد بوده است. اما يکي از ضعف‌‌‌هاي موجود در نظام برنامه‌‌‌ريزي کشور اين است که تحقق اهداف برنامه‌‌‌ها کمتر از حد انتظار بوده است.
ارزيابي عملکرد شاخص‌‌‌هاي کمّي و مواد قانوني مرتبط با بخش صنعت در برنامه ششم توسعه حاکي از آن است که بخش صنعت در ايجاد ارزش‌افزوده و اشتغال‌زايي متناسب با اهداف برنامه ششم موضوع ماده «3» اين قانون، موفق عمل نکرده است. نتايج گزارش مرکز پژوهش‌‌‌هاي مجلس هم نشان مي‌دهد، از جمله عواملي که در عدم‌تحقق اهداف پيش‌گفته موثر بوده، علاوه بر شوک‌هاي بيروني نظير شرايط بين‌المللي، نوسانات قيمت نفت و ظهور پاندمي کرونا عوامل ديگري همچون ايرادهاي قانون‌گذاري، تاخير در تدوين آيين‌نامه‌‌‌ها و طرح‌‌‌ها (از جمله طرح بازسازي و نوسازي صنايع)، عدم‌تخصيص بودجه کافي، نبود ضمانت اجرا و هدفگذاري غيرواقع‌بينانه و غير‌هدفمند در طول اجراي برنامه ششم است. اين عوامل سبب شد تا عملکرد احکامي همچون بازسازي و نوسازي صنايع، تامين منابع براي تکميل زيرساختهاي شهرکها و نواحي صنعتي، توسعه و ايجاد خوشهها و نواحي صنعتي روستايي، تعميق ساخت داخل و افزايش سهم محصولات با فناوري متوسط به بالا از کل محصولات صنعتي کشور و توليد خودروي رقابت‌پذير (با تاکيد بر کيفيت)، با وجود اقدامات مثبت انجام‌شده، فاقد اثربخشي برآورد شود.
در تبيين چرايي اين وضعيت، چنان‌که اشاره شد، بسياري از احکام مدنظر برنامه ششم اجرايي نشده، بدون عملکرد بوده يا اثر مثبت اندکي داشته است. جمع‌‌‌بندي کلي از آنچه در گزارش بازوي پژوهشي مجلس آمده، نشان مي‌دهد که در طول برنامه ششم توسعه، بيش از 50درصد احکام فاقد اثربخشي و حدود 36درصد از احکام داراي عملکرد نسبتا اثربخش بودند. همچنين احکام فاقد عملکرد اثربخش و احکامي که داراي عملکرد کاملا اثربخش بودند، تقريبا با سهمي برابر و حدود 7درصد مجموع احکام بخش صنعت را به خود اختصاص داده‌‌‌اند.
برنامه ششم؛ اهداف، شرايط و نتايج
برنامه ششم توسعه با هدف تامين رشد پويا و دستيابي به اهداف سند چشم‌‌‌انداز بيست‌ساله و سياستهاي کلي اقتصاد مقاومتي ابلاغ شد. در اين برنامه، رويکرد دولت بر محورهاي کنترل تورم و انضباط مالي و حرکت به سمت رونق اقتصادي، موضوعات خاص راهبردي زيست‌محيطي، مکان‌‌‌محور، بخشي و کلان فرابخشي متمرکز بود. در برنامه ششم توسعه، بخش صنعت به‌عنوان يکي از محورهاي مهم براي دستيابي به هدف رشد 8درصدي توليد ناخالص داخلي در نظر گرفته شد.
شواهد موجود نشان مي‌دهد که تحقق اين هدف در برنامه ششم توسعه از طريق اتخاذ سياستهاي صنعتي، تجاري، فناورانه، مالي و پولي پيگيري شده است. مرور مفاد منطبق با سياستهاي صنعتي برنامه ششم توسعه، سياستهاي تجاري برنامه ششم توسعه، سياستهاي فناوري برنامه ششم توسعه و سياستهاي پولي و مالي برنامه ششم توسعه اين موارد را به‌خوبي نشان مي‌دهد. در واقع با کنارهم قرار گرفتن اين چهار محور از سياست، تلاش شد کشور به سمت توسعه صنعتي گام بردارد.
قانون برنامه ششم توسعه در شرايطي تصويب شد که کشور در حوزه مناقشات سياسي بين‌المللي در وضعيت باثباتي قرار داشت. اما خروج آمريکا از برجام در سال 1397 و محدوديت در مبادلات بين‌المللي و فراگير شدن پاندمي کرونا در اواخر سال 1398، به بروز مشکلاتي در تحقق رشد اقتصادي و اهداف کلان اقتصادي در اين دوران منجر شده است؛ هرچند ضعف مديريت داخلي به‌ويژه در حوزه مديريت بازار ارز و تامين کالاهاي اساسي و مواد اوليه و واسطه‌‌‌اي براي توليد را نمي‌‌‌توان ناديده گرفت.
عملکرد صنعتي ايران در پنج برنامه مختلف
از ابتداي انقلاب اسلامي تا سال 1395، پنج‌برنامه مختلف تهيه، تنظيم و سپس تصويب، ابلاغ و اجرا شده است که برخي از آنها موفق و برخي ديگر کاملا شکست خورده‌‌‌اند. دولت در برنامه اول توسعه ساماندهي فضايي و توزيع جغرافيايي جمعيت، جايگزيني واردات با هدف حمايت از صنايع داخلي، سرمايه‌گذاري و بازسازي خسارت‌‌‌هاي جنگ تحميلي و بهره‌‌‌برداري حداکثري از ظرفيتهاي موجود را دنبال مي‌‌‌کرد. رويکرد کلان برنامه دوم توسعه نيز تداوم سياست حمايت از ساخت داخل و افزايش صادرات غيرنفتي با هدف تثبيت دستاوردهاي برنامه اول توسعه اقتصاد بود و از جهت ساختار و ماهيت تفاوت چنداني با برنامه اول نداشت. برنامه سوم توسعه با رويکرد توسعه اقتصاد رقابتي و جهت‌‌‌گيري حمايت از توسعه صادرات، ساماندهي واحدهاي صنعتي و صنفي، تسهيل زمينه‌‌‌هاي مشارکت بخش خصوصي و کاهش تصدي‌‌‌گري دولت طراحي و تدوين شد. برنامه چهارم توسعه با رويکرد تکميل اصلاحات برنامه سوم توسعه و در راستاي هم‌‌‌پيوندي با اقتصاد جهاني و گذار از اقتصاد منبع‌‌‌محور به اقتصاد دانشبنيان تدوين شد. شعار اين برنامه در چارچوب سند چشم‌‌‌انداز 1404، رشد پايدار اقتصادي مبتني بر دانايي و رويکرد جهاني بود. در اين برنامه بر تهيه سند ملي توسعه بخش‌‌‌هاي صنعت و معدن با محوريت توسعه رقابت‌‌‌پذيري مبتني بر توسعه فناوري و درجهت تحقق هدف رشد سرمايه‌گذاري و توليد صنعتي و معدني تاکيد شد. برنامه پنجم توسعه با رويکرد تامين الزامات تحقق سياستهاي کلي اصل چهل‌‌‌وچهارم قانون اساسي با تاکيد بر حمايت از شکل‌‌‌گيري بازارهاي رقابتي، توسعه سرمايه‌گذاري و ارتقاي بهره‌‌‌وري تدوين شد. در اين برنامه نيز بر تدوين استراتژي توسعه صنعتي و معدني کشور تاکيد شد. همان‌طور که از برآيند رويکردهاي کلان پنج‌برنامه توسعه کشور مشخص است، در دو برنامه اول، توسعه رويکرد جايگزيني واردات و حمايت از ساخت داخل و از برنامه سوم به بعد، توسعه اقتصاد رقابتي و هم‌‌‌پيوندي با اقتصاد جهاني هدفگذاري شد.
نتايجي که در نتيجه اين پنج‌برنامه‌‌‌ريزي دولتي براي بخش صنعت حادث شد، جالب توجه است. بررسي گزارش مرکز پژوهش‌‌‌هاي مجلس نشان مي‌دهد بر بخش صنعت در کشور چه رفته است. اين گزارش که از دو زاويه متغيرهاي صنعتي و اقتصاد کلان به تحليل دستاوردهاي صنعتي کشور در پنج‌برنامه مختلف پرداخته، وضعيت نرخ رشد اقتصادي، نرخ تورم به قيمت ثابت سال 1395 و نرخ رشد تشکيل سرمايه ثابت ناخالص به قيمت ثابت سال 1390 را در کنار وضعيت نرخ رشد بخش صنعت به قيمت ثابت سال 1390، سهم ارزش‌افزوده صنعت در توليد ناخالص داخلي و درصد مواد اوليه وارداتي در بخش صنعت (شاخص وابستگي) مورد ارزيابي قرار داده است؛ موضوعي که در جدول اين گزارش به‌خوبي سير آن و فراز و فرود بخش صنعت قابل مشاهده است.
نکته جالب توجهي که با مطالعه گزارش قابل‌توجه است، درصد مواد اوليه مورد استفاده در بخش صنعت است که در نتيجه وقوع تحريم‌‌‌ها و رشد چشمگير داخلي‌‌‌سازي از حدود يک‌سوم يا 3/ 29درصد در برنامه اول، به حدود 7درصد در برنامه پنجم کاهش پيدا کرده است. اين جدول نشان مي‌دهد که نرخ رشد اقتصادي ميانگين در طول هر برنامه تنزل يافته و از 3/ 10درصد در برنامه اول به منفي 84/ 0درصد رسيده که پايين‌ترين سطح ممکن در طول پنج‌برنامه مختلف است. از اين موضوع بدتر، تورم است. تورم که در تمام پنج‌برنامه همواره بالاتر از 15درصد بوده، اثر بسيار بدي روي ثبات اقتصاد کلان و ارسال پيام خطر به سرمايه‌گذاران داشته است. نرخ رشد تشکيل سرمايه که به نوعي براي بخش صنعت حکم باتري يا شارژ حرکت و جهش را دارد، در طول پنج‌برنامه مختلف نوسانات بسياري داشته و عامل بي‌‌‌ثبات رشد توليد صنعتي بوده است. برمبناي جدول، در برنامه اول نرخ رشد تشکيل سرمايه به طور ميانگين در سال 8/ 13درصد بوده که اوج تشکيل سرمايه بوده و پس از سقوط در برنامه دوم، در برنامه سوم به نرخ بيش از 12درصدي برگشته است. اين عدد در برنامه چهارم کاهش يافته و در برنامه پنجم به منفي 6درصد رسيده که کمترين ميزان ممکن بوده است. در نتيجه اين سه‌وضعيت که متغيرهاي کليدي اقتصاد کلان را بازنمايي مي‌کنند، نرخ رشد ارزش‌افزوده بخش صنعتي از محدوده 6 تا 8درصد در چهاربرنامه مختلف، به نرخ منفي 7/ 8درصد در برنامه پنجم تنزل پيدا کرده است. سهم ارزش‌افزوده صنعت از کل ارزش‌افزوده اقتصاد هم بعد از چند جهش و رسيدن به سقف خود در برنامه چهارم توسعه تا 19درصد، به 13درصد در برنامه پنجم کاهش يافته که معادل سهم بخش صنعت در برنامه اول توسعه است.
همان‌طور که از آمار جدول «يک» مشخص است، نرخ رشد اقتصادي کشور به پشتوانه اصلاحات ساختاري برنامه سوم تا پايان برنامه چهارم توسعه مثبت بوده است؛ اما وضعيت اقتصادي کشور در طول برنامه پنجم توسعه، به‌ويژه از سال 1390 که کشور تحت‌تاثير شرايط خاص بين‌المللي قرار گرفت، با چالش‌‌‌هاي مختلف مواجه شد.
افزايش نااطميناني و هزينه‌‌‌هاي توليد موجب کاهش توليد و خروج قابل‌توجهي از سرمايه‌‌‌هاي کشور از فعاليت‌‌‌هاي مولد و نرخ رشد تشکيل سرمايه ثابت ناخالص منفي شد. نرخ تورم بالا و نرخ رشد اقتصادي منفي، کشور را در شرايط رکود تورمي قرار داد. نرخ رشد بخش صنعت که در طول چهار برنامه قبلي به طور متوسط نزديک به 8درصد بود، در طول برنامه پنجم سقوط کرد. کارشناسان مرکز پژوهش‌‌‌هاي مجلس در ادامه تحليل خود از بخش صنعت در سال 1395 تصريح کرده‌‌‌اند: پس از نيل به توافق هسته‌‌‌اي در سال 1394، اقتصاد کشور به رشد اقتصادي قابل ملاحظه‌‌‌اي به ميزان 2/ 14درصد دست يافت. ازسويي با ثبات شرايط اقتصادي و کاهش انتظارات تورمي، نرخ تورم تک‌رقمي شد و به 9درصد رسيد. بخش صنعت نيز با افزايش سرمايه‌گذاري و به تبع آن افزايش توليد در زيربخش‌‌‌هاي خود نسبت به سال قبل حدود 6/ 10درصد رشد داشت. به اين ترتيب برنامه ششم توسعه در فضايي تدوين شد که کشور محدوديت‌هاي شرايط خاص بين‌المللي در طول برنامه پنجم و افق مثبت را تجربه کرده بود.
