مسير اصلاح نظام بانکي
تاریخ انتشار : 1404/03/10
دنياي اقتصاد : بازوي پژوهشي وزارت اقتصاد با بررسي خلق اعتبار بيرويه بانک‌ها و تعيين دستوري نرخ سود، راهکارهاي جديدي براي اصلاح نظام بانکي مطرح کرده است. البته اين پژوهش عامل اصلي بيثباتي اقتصادي و رشد نقدينگي را شيوه کنوني اعتباردهي بانک‌ها معرفي مي‌کند که بايد توجه داشت اين موضوع خود متاثر از مسير نادرست سياستگذاري در تمام بخشهاي اقتصاد است.
پژوهشکده امور اقتصادي در گزارشي بر گذار از بانکداري مبتني بر خلق اعتبار بيرويه به سمت بانکداري مشارکتي و محدودسازي خلق پول توسط بانک‌ها تاکيد کرده است. بازوي پژوهشي وزارت اقتصاد، اصلي‌‌‌ترين دليل مشکلات اقتصاد کلان، اعم از رشد سرسامآور نقدينگي، کاهش سرمايه‌گذاري و تورم و رکود را به قدرت وامدهي بانک‌هاي تجاري در کشور نسبت داده است. از طرفي در بخشي از گزارش پژوهشکده امور اقتصادي، تعيين دستوري نرخ سود مورد نقد قرار گرفته است. با اين حال براي اصلاح وضعيت، الگوي بانکداري مشارکتي به جاي تعيين دستوري نرخ سود معرفي شده است. به بيان پژوهش انجام‌شده، تامين مالي از طريق سرمايه‌گذاري مبتني بر سود و زيان واقعي مي‌‌‌تواند ساختار بانکداري کشور را از حالت دستوري خارج کند و به سمت کارآمدي و ثبات سوق دهد و در نهايت به موجب رفع ناترازي از سيستم بانکي، اقتصاد کشور نيز از خلق نقدينگي بي‌پشتوانه رهايي خواهد يافت.
اين نتيجه‌گيري در حالي است که از نظر فني و در مقام اجرا، الگوي بانکداري مشارکتي کارآيي بسيار محدودي دارد. تجربه نشان داده که پياده‌سازي عملي بانکداري مشارکتي به دليل ريسک اطلاعات نامتقارن، ضعف زيرساخت حقوقي و حسابداري و نبود شفافيت مالي بنگاه‌‌‌ها، در عمل بسيار دشوار است. از طرفي اين حقيقت غير‌قابل انکار است که بانک‌ها به دليل قدرت وامدهي در رشد و توسعه اقتصادي کشور نقش حياتي ايفا مي‌کنند. به عبارت ديگر حتي براي استفاده از بانکداري براساس سود و زيان مشارکتي به عنوان بخش محدودي در سيستم بانکداري، اين الگو نيازمند نظارت و شفافيت بالاست که فعلا در بسياري از بخشهاي اقتصاد ايران فراهم نيست.
بانک‌هاي تجاري در الگوي متداول، به‌‌‌دليل سرعت بالاي تامين مالي، قابليت پيش‌بيني جريان‌‌‌هاي نقدي، مديريت ريسک بهتر و ساختار حقوقي جاافتاده‌‌‌تر، امکان پشتيباني موثر از فعاليت‌‌‌هاي اقتصادي روزمره، بنگاه‌‌‌هاي کوچک و متوسط و نيازهاي فوري مالي را فراهم مي‌کنند. اين موضوعات در بانکداري مشارکتي به‌‌‌دليل پيچيدگي اجرا و ريسک‌‌‌هاي بالاي اطلاعاتي و قراردادي، به‌‌‌سادگي قابل تحقق نيست. به عبارت ديگر، تغيير نرخ سود دستوري به غير‌دستوري لازم است، اما جايگزيني کامل آن با ابزارهاي مشارکتي بدون فراهم‌‌‌کردن زيرساخت‌‌‌ها، در عمل مي‌‌‌تواند به بيثباتي بيشتر منجر شود.
نقش حياتي بانک‌ها در تامين سرمايه
بانک‌ها با اجراي نقش وامدهي در اقتصاد در تامين سرمايه و رشد اقتصادي نقش حياتي ايفا مي‌کنند. اين در حالي است که در ساختار کنوني اقتصاد ايران، چالش‌‌‌هايي مانند خلق بي‌‌‌ضابطه پول، تورم بالا، کاهش سرمايه‌گذاري و بروز بحران‌هاي ساختاري در نظام بانکي مشهود است. به عقيده کارشناسان، هم مشکلات اقتصادي موجود بر شبکه بانکي کشور اثر‌گذار بوده و از طرفي هم مشکلات موجود يا معايب اصلاح‌نشده و تعميق‌شده در ساختار بانکي کشور بر مشکلات اقتصادي اقتصاد کلان دامن زده است.
پژوهشکده امور اقتصادي به عنوان بازوي پژوهشي وزارت اقتصاد در گزارشي با عنوان «اصلاح ساختار نظام بانکي کشور» با رويکرد بانکداري خلق اعتبار محدود و بانکداري مشارکتي، مقصر مشکلات موجود در اقتصاد کشور را ساختار فعلي وامدهي در بانک‌هاي کشور مي‌داند. اين پژوهش با بررسي نظريه‌هاي مربوط به بانکداري و خلق پول در نهايت به اين نتيجه رسيده است که وامدهي بانک‌ها اثرگذاري بالايي بر مشکلات فعلي داشته است. با اين حال به عقيده کارشناسان، سياستهاي غير‌بانکداري تحميل‌شده بر سيستم بانکداري کشور اصلي‌‌‌ترين دليل ناترازي در اين ساختار است.
65درصد بانک‌هاي کشور تجاري هستند
تمرکز اصلي گزارش بازوي پژوهشي وزارت اقتصاد بر وامدهي بانک‌هاي تجاري در کشور است. به طور کلي 31بانک و موسسه اعتباري با کارکردهاي مختلف در کشور وجود دارد که 17مورد از آنها بانک‌هاي تجاري خصوصي و سه‌مورد بانک‌هاي تجاري دولتي هستند. به عبارت ديگر 65درصد بانک‌هاي کشور، براساس نام ثبت‌شده در بانک مرکزي، بانک تجاري هستند. بانک‌هاي تجاري نقش اصلي را در تجهيز و تخصيص منابع مالي کوتاه‌‌‌مدت و ميان‌‌‌مدت ايفا مي‌کنند.
آنها بخش اعظم سپرده‌‌‌هاي ديداري مردم (مانند حساب جاري) را جذب کرده و به بخش توليد و خدمات وام مي‌دهند. بررسي‌‌‌ها نشان مي‌دهد، معمولا براي پاسخ‌‌‌دهي به نيازهاي جاري اقتصاد يک کشور، ۶۰ تا ۸۰درصد از بانک‌ها (چه از نظر تعداد و چه از نظر حجم منابع و دارايي‌‌‌ها) شامل بانک‌هاي تجاري مي‌شود. با اين حال تعداد بانک‌هاي تجاري به ساختار اقتصادي، سطح توسعه‌‌‌يافتگي نظام مالي، سياستهاي بانک مرکزي و نيازهاي مالي کشورها بستگي دارد.
اهميت وامدهي بانک‌هاي تجاري
در حال حاضر بانک‌هاي کشور در تنگناي کمبود منابع و تسهيلات تکليفي و جبران کسري بودجه دولت در مسير تعميق ناترازي قرار دارند. به عبارت ديگر، ناترازي در سيستم بانکي ذيل سه‌ناترازي اصلي اقتصادي، انرژي و محيط‌زيستي در کشور قرار دارد و علت پديد آمدن آنها نيست. با وجود اين، در بررسي ادبيات خلق پول وامدهي بانک‌هاي تجاري از دو جهت بر اقتصاد اثر‌گذار است. اول اينکه با اعطاي وام توسط بانک‌ها، پول جديد خلق مي‌شود، بنابراين وامدهي بانک‌ها، مقدار کل پول در گردش اقتصاد را تحت‌تاثير قرار مي‌دهد. دوم، زماني که بانک‌ها تصميم مي‌‌‌گيرند به چه کسي و براي چه اهدافي وام دهند، درواقع اولويت‌‌‌بندي مي‌کنند که اين پول تازه ايجادشده به کدام بخشهاي اقتصاد اختصاص داده شود. در نتيجه، بانک‌ها تاثير زيادي بر شکل و جهت آينده اقتصاد کشور دارند و بسياري از چالش‌‌‌هاي اقتصادي و اجتماعي يک کشور با اين دو تاثير کليدي وامدهي بانکي مرتبط است.
رصد عملکرد بانکي از فضاي اقتصاد کلان
معمولا براي سنجش عملکرد بانک‌ها به شاخص‌‌‌هاي داخلي بانک‌ها مانند نسبت کفايت سرمايه بانک‌ها و... توجه مي‌شود. با وجود اين، در گزارش پژوهشکده امور اقتصادي عملکرد سيستم بانکي در چارچوب متغيرهاي اقتصاد کلان بررسي شده است. با اين کار نقش و تاثير سيستم بانکي در سطح ملي‌سنجيده مي‌شود. به نظر مي‌رسد بررسي عملکرد بانک‌ها در سطح اقتصاد کلان، بهويژه در کشور ما که بيش از 97درصد تامين مالي برعهده سيستم بانکي است، اهميت بيشتري دارد.
رشد سرسامآور نقدينگي در دو دهه اخير: نقدينگي کشور از 320هزار ميليارد تومان (همت) در سال 1380 به حدود 7هزار و 900هزار ميليارد تومان در سال 1402 رسيده است. ميانگين رشد سالانه نقدينگي در دهه ۱۳۹۰ به ۳۱۸هزار ميليارد تومان و در فاصله ۱۴۰۰ تا ۱۴۰۲ به يک‌ميليون و 467هزار ميليارد تومان رسيده است. بيشترين رشد نقدينگي (خالص ايجادشده) در سال ۱۴۰۲ با رقم يک‌ميليون و 539هزار و 800ميليارد تومان ثبت شده که يک رکورد بي‌‌‌سابقه در تاريخ اقتصادي کشور محسوب مي‌شود. در همين بازه، نسبت شبه‌پول به کل نقدينگي نيز افزايش چشم‌گيري داشته است. سهم شبه‌پول از نقدينگي از ۵۵درصد در سال ۱۳۸۰ به ۷۶درصد در سال ۱۴۰۲ رسيده است.
افزايش پايه پولي و بدهي بانک‌ها به بانک‌مرکزي: در اين ميان، آمار «بدهي بانک‌ها به بانک مرکزي» و نيز «سهم شبه‌پول از نقدينگي»، گوياي اثرگذاري بالاي سيستم بانکي بر حجم نقدينگي است. براساس داده‌هاي ثبت‌شده، پايه پولي نيز همگام با نقدينگي رشد قابلتوجهي داشته است. پايه پولي از 9.7هزار ميليارد تومان در سال ۱۳۸۰ به يک‌ميليون و 90هزار و 800ميليارد تومان در سال ۱۴۰۲ رسيده است. در ترکيب پايه پولي، بدهي بانک‌ها به بانک‌مرکزي از 1.2هزار ميليارد تومان در سال 1380 به 771هزار و 400ميليارد تومان در سال ۱۴۰۲رسيده؛ يعني طي اين مدت بدهي بانک‌ها به بانک مرکزي بيش از ۶۴۰برابر افزايش يافته است. از سوي ديگر، خالص دارايي‌‌‌هاي خارجي بانک مرکزي در سال ۱۴۰۲ به 2ميليون و 21هزار و 500ميليارد تومان رسيده است که عمدتا ناشي از تغييرات نرخ ارز و بدهي‌‌‌هاي دولت است.
سقوط آزاد سرمايه‌گذاري ثابت پس از سال ۱۳۹۰: شاخص تشکيل سرمايه ثابت ناخالص، نمايانگر ميزان سرمايه‌گذاري در زيرساخت‌‌‌هاي اقتصادي است. با اين حال روند نگران‌‌‌کننده‌‌‌اي داشته است. ارقام مربوط به تشکيل سرمايه ثابت ناخالص نشان مي‌دهد از سال ۱۳۸۵ تا ۱۴۰۲ ميانگين سالانه رشد اين شاخص که موتور رشد اقتصادي کشور محسوب مي‌شود، منفي 3درصد ثبت شده است. اين رقم از 169هزار و 600ميليارد تومان در سال ۱۳۹۰ به ۹۷۵هزار ميليارد تومان در سال ۱۴۰۲ رسيده است. به عبارت ديگر طي 17سال سرمايه ثابت ناخالص کشور بيش از ۴۳درصد کاهش واقعي داشته، در حالي که نقدينگي در همين مدت بيش از ۲۲۰۰درصد رشد داشته است. اين اعداد که بيانگر افت سرمايه‌گذاري در کشور هستند نشان مي‌دهند که خلق پول به جاي ورود به توليد، به سمت فعاليت‌‌‌هاي غيرمولد هدايت شده است.
نمود بحران در تورم و رشد اقتصادي: افزايش خلق پول توسط بانک‌ها در کنار ضعف در هدايت اعتبارات، به تورم فزاينده و رشد اقتصادي پايين منجر شده است. تورم در سال ۱۴۰۲ براي ششمين سال متوالي دو رقمي بالا باقي مانده و از ۲۲درصد در سال ۱۳۹۰ به ۴۷درصد در سال ۱۴۰۲ رسيده است. رشد اقتصادي سالانه بدون نفت طي سال‌هاي ۱۳۹۱ تا ۱۴۰۲ به طور متوسط يک‌درصد و با نفت 2درصد بوده است؛ رقمي که با استانداردهاي جهاني بسيار پايين تلقي مي‌شود.
بيکاري پايدار و رکود تورمي: نرخ بيکاري نيز طي سال‌هاي اخير همواره بالا بوده است. ميانگين نرخ بيکاري سالانه در دهه ۱۳۹۰ بالغ بر 11درصد بوده است. نرخ بيکاري فارغ‌‌‌التحصيلان دانشگاهي در سال ۱۴۰۲ به بيش از ۱۸درصد رسيده است. ترکيب نرخ بيکاري بالا و تورم شديد، نمود «رکود تورمي» است که در ادبيات اقتصادي، از خطرناک‌‌‌ترين وضعيت‌‌‌ها براي اقتصاد يک کشور محسوب مي‌شود.
راهکار پيشنهادي بازوي پژوهشي وزارت اقتصاد
پژوهشکده امور اقتصادي به عنوان بازوي پژوهشي وزارت اقتصاد، در گزارش خود با تمرکز بر دو رويکرد درون‌زايي و برون‌زايي خلق پول و با توجه به شاخص‌‌‌هاي اقتصاد کلان کشور، سعي کرده است راهکاري براي محدودسازي خلق پول ارائه دهد. اين گزارش در نهايت با بررسي الگوهاي مختلف بانکداري ذخيره کامل و با در نظر گرفتن الگوي بانکداري مشارکتي، دو مورد را براي اصلاح نظام بانکي کشور پيشنهاد داده است.
اول: تفکيک دو کارکرد پول و اعتبار (تفکيک نظام‌‌‌هاي پرداخت از فعاليت وامدهي بانک‌ها) يا به عبارت ديگر، تفکيک بانک پولي از بانک سرمايه‌گذاري؛
دوم: فعاليت بانک سرمايه‌گذاري در قالب بانکداري مشارکتي، به گونه‌‌‌اي که منابع موردنياز بنگاه‌‌‌ها ترجيحا از محل استخر نقدينگي موجود (و نه از طريق خلق اعتبار) تامين و در قالب مشارکت و از طريق اوراق بدهي مبتني بر مشارکت در سود و زيان (اوراق سرمايه‌گذاري) وارد پروژه‌‌‌ها شود.
در الگوي پيشنهادي براي اصلاح نظام بانکي، به جاي اينکه بانک‌ها مستقيما به بنگاه‌‌‌ها وام دهند، نقش واسطه‌‌‌اي ايفا مي‌کنند و اوراق سرمايه‌گذاري متناسب با نياز بنگاه‌‌‌ها را در بازار اوليه منتشر مي‌کنند. در اين روش، سپرده‌‌‌گذاران که در سيستم فعلي به‌‌‌طور غيرمستقيم منابع مالي در اختيار بانک‌ها قرار مي‌دهند، مستقيما اين اوراق را خريداري مي‌کنند و در حقيقت به سرمايه‌گذار تبديل مي‌‌‌شوند. همچنين، اين امکان وجود دارد که سرمايه‌گذاران قبل از سررسيد، اوراق خود را در بازار ثانويه به قيمت روز بفروشند.
اين اوراق به دو دسته اصلي تقسيم مي‌‌‌شوند: اوراق با درآمد متغير (که سود و زيان حاصل از پروژه يا فعاليت اقتصادي را با سرمايه‌گذار تقسيم مي‌کنند) و اوراق با درآمد ثابت. اين ساختار باعث مي‌شود بانک‌ها ديگر با مشکل قديمي عدم‌تطابق زمان‌بندي بين پرداخت سود به سپرده‌‌‌گذاران و بازگشت اقساط وام‌‌‌ها مواجه نباشند؛ مشکلي که همواره ريسک ناترازي براي بانک‌ها ايجاد کرده است. از طرف ديگر، چون سود و زيان ناشي از فعاليت‌‌‌هاي اقتصادي در اين مدل بين سرمايه‌گذاران و بنگاه‌‌‌ها تقسيم مي‌شود، نرخ بازده واقعي توليد جايگزين نرخ سود بانکي مي‌شود. اين يعني سود سرمايه‌گذاري‌‌‌ها به جاي آنکه دستوري باشد، بر پايه عملکرد واقعي اقتصاد محاسبه مي‌شود. همچنين، چون اوراق براساس پروژه‌‌‌هاي واقعي منتشر مي‌‌‌شوند، از ايجاد بدهي‌‌‌هاي بدون پشتوانه که يکي از چالش‌‌‌هاي مهم بانکداري فعلي است، جلوگيري مي‌شود. به عقيده پژوهشکده امور اقتصادي، اين الگو بهويژه براي کشوري مانند ايران مي‌‌‌تواند از اهميت بيشتري برخوردار باشد.
در ايران، نرخ سود بانکي نه براساس مکانيزم عرضه و تقاضا، بلکه به‌‌‌صورت دستوري تعيين مي‌شود و به همين دليل کارکرد اصلي نرخ بهره به عنوان ابزار تنظيم‌‌‌کننده بازار پولي از بين رفته است. هرچند نرخ بهره در عمل ديگر ابزار موثري براي سياستگذاري پولي نيست، اما هنوز در ايجاد ناترازي بانکي، خلق پول و افزايش هزينه تامين مالي نقش قابلتوجهي دارد. در نهايت، اين گزارش، جايگزيني نرخ سود علي‌‌‌الحساب بانکي با نرخ واقعي بازده توليد و سود مشارکت را يکي از بهترين راهکارها ممکن معرفي مي‌کند؛ راهکاري که اگرچه در تئوري بانکداري اسلامي پيش‌بيني شده، اما تجربه چهار دهه اخير نشان مي‌دهد نظام بانکي کشور نتوانسته است به‌‌‌درستي آن را اجرا کند.
اهميت نقش نرخ بهره به عنوان ابزار سياست پولي
گزارش پژوهشکده امور اقتصادي اگرچه ساختاري منطقي دارد و به‌خوبي دغدغه‌‌‌هاي موجود در نظام بانکي ايران را مطرح کرده است، اما از منظر فني و اقتصادي چند نکته قابل نقد در آن وجود دارد. مهم‌ترين نکته ناديده‌‌‌گرفتن نقش مهم نرخ بهره به عنوان ابزار سياست پولي است. متن گزارش به موثر نبودن نرخ بهره به عنوان ابزار سياستگذاري پولي اشاره کرده است. اين موضوع به دليل سياستگذاري دستوري و تعيين سختگيرانه نرخ در سيستم بانکداري حال حاضر کشور وجود دارد و کارشناسان براي اين مشکل افزايش نظم مالي دولت و استقلال بانک مرکزي را پيشنهاد داده‌اند. با اين حال حتي اگر نرخ بهره در ايران دستوري باشد، همچنان نقش مهمي در تعيين هزينه تامين مالي، هدايت منابع، نرخ تورم و تخصيص اعتبارات دارد. نمي‌‌‌توان تاثير نرخ بهره را ناديده گرفت و بايد اصلاح شود، نه اينکه کنار گذاشته شود.
دومين نکته به فروض پشتيبان راهکار ارائه‌شده برمي‌گردد. گزارش پژوهشکده امور اقتصادي پيشنهاد مي‌دهد بانکداري مشارکتي و انتشار اوراق سرمايه‌گذاري جايگزين بانکداري وام‌‌‌محور شود. کارآمد بودن بانکداري مشارکتي به عنوان الگوي بانکداري در کشور يک فرض ايده‌‌‌آل‌‌‌گرايانه محسوب مي‌شود. تجربه نشان داده پياده‌سازي عملي بانکداري مشارکتي به دليل ريسک اطلاعات نامتقارن، ضعف زيرساخت حقوقي و حسابداري و نبود شفافيت مالي بنگاه‌‌‌ها، در عمل بسيار دشوار است. مشارکت در سود و زيان نيازمند نظارت و شفافيت بالاست که به دليل هزينه بالا نه‌تنها در ايران بلکه در ساير کشورها نيز نمي‌تواند به عنوان الگوي غالب استفاده شود.
از طرفي گزارش پژوهشکده امور اقتصادي انتظار دارد که سرمايه‌گذاران به‌راحتي اوراق مشارکتي پروژه‌‌‌ها را خريداري کنند. اين در حالي است که در اقتصادي با نرخ تورم بالا و بيثباتي کلان، تقاضا براي اوراق بلندمدت مبتني بر سود پروژه‌‌‌ها، بسيار پايين است. سرمايه‌گذاران ترجيح مي‌دهند ابزارهاي کم‌‌‌ريسک و با نقدشوندگي بالا را نگه دارند. در نهايت ميتوان گفت راهکارهاي گزارش بر اين فرض قرار گرفته که ريشه خلق پول صرفا با ساختار بانکي نسبت داشته باشد. اما متخصصان معتقدند که خلق پول در ايران عمدتا ناشي از کسري بودجه دولت، بدهي به بانک مرکزي و تسهيلات تکليفي است، نه صرفا وامدهي بانک‌ها. بنابراين اصلاح نظام بانکي بدون اصلاح ساختار مالي دولت کافي نخواهد بود.
از طرفي حتي اگر فروض گزارش صحيح باشند، مشارکت واقعي در سود و زيان نيازمند اصلاحات گسترده در نهادها و قراردادها و ميزان شفافيت در يک اقتصاد است که اجراي آنها براي هر اقتصادي با موانع جدي روبه‌رو خواهد بود. به طور کلي ميتوان گفت تغيير نرخ سود دستوري به غير‌دستوري لازم است، اما جايگزيني کامل آن با ابزارهاي مشارکتي بدون فراهم‌‌‌کردن زيرساخت‌‌‌ها، در عمل مي‌‌‌تواند به بيثباتي بيشتر منجر شود.
