اصلاح اقتصادي از توليد تا مصرف
تاریخ انتشار : 1401/02/25
حسين عباسي /اقتصاددان- دنياي اقتصاد:اخيرا، هم در ايران و هم در سطح جهاني، مساله امنيت غذايي به عرصه مباحث عمومي بازگشته است. بسته به اينکه عوامل دخيل در به خطر افتادن امنيت غذايي چه باشند و چه ابعادي از آن و در چه درجه‌اي محل توجه باشد، راه‌حل‌هاي پيشنهادي براي مواجهه با آن متفاوت است. هر راه‌حلي که پيشنهاد شود، بايد يک‌نکته را در مرکز توجه قرار دهد: توليد، توزيع و مصرف غذا فعاليتي اقتصادي است. زير پا گذاشتن اين اصول اقتصادي به دليل اهميت موضوع، شرايط بحراني را حل نمي‌کند، بلکه مواجهه با آن را سخت‌تر مي‌کند.
امنيت غذايي در وجوه مختلف تعريف مي‌شود. سازمان فائو، امنيت غذايي را در چهار وجه مطالعه مي‌کند: نخست، در دسترس بودن غذا که به توليد و تجارت غذا برمي‌گردد؛ دوم، توانايي افراد جامعه براي تهيه غذا که به شرايط اقتصادي و قيمت‌ها برمي‌گردد؛ سوم، انرژي و مواد مغذي در غذا که به نوع غذاي در دسترس برمي‌گردد و چهارم، پايداري دسترسي به غذا در سه‌وجه يادشده که با تغييرات در شرايط اقتصادي و طبيعي مرتبط است. فائو همچنين بين وقفه‌هاي موقتي در امنيت غذايي و وقفه‌هاي بلندمدت و حاد، تمايز قائل است و براي هريک حساب جداگانه‌اي باز مي‌کند. ايران، به دليل گستردگي و دارا بودن منابع طبيعي قابل استفاده در کشاورزي از يک‌سو و بهره‌مندي از پول نفت از سوي ديگر، در ميان کشورهايي قرار نمي‌گيرد که در هيچ‌يک از چهار وجه يادشده، با بحران شديد مواد غذايي مواجه بوده‌اند؛ برعکس، در مقايسه با بسياري از کشورهاي جهان، ايران تاکنون در ميان کشورهاي با ريسک پايين کمبود مواد غذايي بوده است. شرايط جديد جهان و به‌خصوص شرايط داخلي ايران، مي‌تواند اين موقعيت را از کشورمان سلب کند.
در سطح جهاني، شرايطي که در پي گسترش کوويد در دوسال اخير ايجاد شده، به همراه جنگ اخير بين روسيه و اوکراين، در صدر عوامل دخيل در توجه به امنيت غذايي است. گسترش کوويد به توقف بسياري از فعاليت‌هاي اقتصادي منجر شد و چرخه توليد را مختل کرد. توليد محصولات کشاورزي که در دنياي امروز، در ابعاد بسيار بزرگ و با استفاده از عوامل توليد و مواد اوليه از سراسر جهان توليد مي‌شوند، به دليل وقفه در عرضه برخي از اين عوامل و نيز گران‌شدن برخي عوامل و مواد، دچار وقفه شد. جنگ روسيه و اوکراين هم با افزايش شديد قيمت انرژي، اثر بلافاصله‌اي بر توليد و حمل‌ونقل مواد غذايي داشت و با خارج‌کردن دو عرضه‌کننده بزرگ مواد غذايي و انتظار کاهش عرضه در آينده، اثر تشديدشده‌اي بر بازار مواد غذايي گذاشت. نتيجه همه اين عوامل، کاهش عرضه از يک‌سو و افزايش تقاضا براي حفظ ذخاير استراتژيک از سوي ديگر بود که سبب رشد شديد قيمت‌هاي جهاني شد.
شاخص قيمت مواد غذايي محاسبه‌شده توسط فائو (برمبناي قيمت پنج‌گروه اصلي مواد غذايي) نشان مي‌دهد که پس از روند نزولي قيمت غذا در ماه‌هاي اوليه بعد از بروز کوويد و با ظاهر شدن وقفه در عرضه مواد غذايي، قيمت، روند افزايشي به خود گرفت. اين افزايش در سال ۲۰۲۱ حدود ۲۵درصد بود، ولي تنها در سه‌ماه اول ۲۰۲۰ رشد ۱۶درصدي را تجربه کرد. اين در حالي است که يک‌دهه، پيش از همه‌گيري کوويد، قيمت جهاني غذا با وجود افت‌وخيز، تقريبا ثابت مانده بود. افزايش قيمت جهاني غذا قطعا همه مصرف‌کنندگان و وارد‌کنندگان بزرگ مواد غذايي، از جمله ايران را متاثر مي‌کند. ايران علاوه بر موارد فوق، با شرايط ديگري هم روبه‌روست که در صورت غفلت، مي‌تواند کشور را در معرض آسيب‌هاي بيشتري در مقايسه با کشورهاي ديگر قرار دهد. در صدر اين شرايط، سياست‌هاي يارانه‌اي دولت و نيز رشد متوسط نزديک به صفر در دهه گذشته است.
سياست دولت در مورد مواد غذايي اصلي، رساندن اقلام غذايي به تمام مصرف‌کنندگان با قيمتي به‌مراتب ارزان‌تر از قيمت کالا در بازار جهاني بوده است. اثر مثبت اين سياست در قالب دسترسي تقريبا بدون محدوديت به مواد غذايي پايه مانند نان در قيمت‌هاي پايين بوده است. اين اثر، البته به قيمت بالايي حاصل شده است. قيمت نازل نان سبب شده است که استفاده مسرفانه از آن کاملا طبيعي تلقي شود. آمار اتلاف گندم (نان) در ايران تا حد ۴ميليون تن برآورد شده که تقريبا معادل متوسط واردات گندم در دهه اخير است. اين يارانه از بودجه عمومي دولت تامين مي‌شود. کاهش درآمدهاي نفتي ايران، شرايط رکود تورمي اقتصاد در دهه گذشته و کسري بودجه عظيم دولت که عمدتا از طريق چاپ پول تامين مالي شده است، عوامل ديگري هستند که اهميت توجه به اتلاف منابع را بيشتر مي‌کنند. محدوديت‌هاي فزاينده‌اي را که استفاده سخاوتمندانه از منابع طبيعي محدود مانند آب‌هاي قابل استفاده در کشاورزي به توليد مواد غذايي وارد کرده است و در آينده، بيشتر وارد خواهد کرد، به موارد بالا بيفزاييد.
اين عوامل، اين نکته را به ما گوشزد مي‌کنند که به‌سرعت به سمتي حرکت مي‌کنيم که تامين مواد غذايي به شيوه‌اي که تاکنون اجرا شده است، سخت‌تر مي‌شود. عواملي که بحران کنوني را در جهان پديد آورده‌اند، احتمالا گذرا هستند؛ وقفه در عرضه سپري خواهد شد و توليد احتمالا به سطوح قبلي باز خواهد گشت، ولي متاسفانه، عواملي که توليد و مصرف غذا در ايران را متاثر کرده، ريشه‌دار است و حل آنها مشکل به نظر مي‌رسد. اگر تغييري در نحوه مديريت توليد موادغذايي و تقاضاي آن ايجاد نشود، دور نيست روزي که محدوديت‌هاي منابع در قالب کمبود کالا ظاهر شود. اتفاقي که در سال‌هاي اخير، در عرصه انرژي افتاده است و در قالب قطع برق و گاز ظاهر شد، به ما هشدار مي‌دهد که استفاده ناکارآمد از منابع را نمي‌توان براي هميشه با پول نفت پوشش داد.
اگر زنگ خطر نااطميناني از امنيت غذايي به صدا درآمده باشد، بايد پيش از آنکه دير شود، به فکر راه‌حل باشيم. در يافتن راه‌حل مناسب، بايد به اين نکته توجه داشته باشيم که مانند بسياري از مشکلات دهه‌هاي اخير، راه‌حل‌هاي جذاب کوتاه‌مدتي براي اين مساله وجود دارد که ممکن است براي سياستمداران جذاب باشد، ولي اين راه‌حلها با اتلاف منابع، وخامت اوضاع را در بلندمدت بدتر مي‌کنند و هزينه هر اصلاحي را به‌شدت افزايش مي‌دهند (نمونه کلاسيک اين نوع برخورد با مساله، برخورد با افزايش نرخ ارز از طريق اعلام ارز ۴۲۰۰توماني بود که صدمات آن به اقتصاد کشور از شمار بيرون است و اقتصاد ما تا آينده قابل پيش‌بيني هم هزينه‌هاي سنگين آن را خواهد پرداخت).
راه‌حل دقيق براي برخورد با احتمال افزايش ناامني غذايي، البته کار کارشناسي دقيق مي‌طلبد، اما علم اقتصاد، مواردي را که بايد در نظر بگيريم، به ما گوشزد مي‌کند. اين نکات چارچوب تفکر اقتصادي در مورد توليد هر کالايي است و ذکر آنها از اين لحاظ اهميت دارد که بي‌توجهي به آنها در ايران به‌کرات اتفاق افتاده و هر بار هم به شکست و تحميل هزينه‌هاي گزاف منجر شده است.
در توليد داخلي محصولات کشاورزي، ميزان استفاده از هر نهاده توليد، بستگي مستقيم به هزينه استفاده از آن نهاده، يعني قيمت نهاده دارد. اگر قيمت نهاده‌اي مانند آب يا زمين، ميزان کميابي آن را منعکس نکند، تکنولوژي‌هاي صرفه‌جويي در مصرف آب و زمين و تکنولوژي‌هاي افزايش بهره‌وري به هيچ وجه گسترش نخواهد يافت. اگر منابع آبي براي ادامه کشاورزي به روشي که تاکنون بوده، با محدوديت مواجه است، تنها راه‌حل، تغيير روش است و اين کار جز با تغيير قيمت امکان‌پذير نيست. محدوديت‌هاي مقداري مانند کاهش ميزان آب رهاشده از سدها براي کشاورزي، در واقع نوعي افزايش غيرمستقيم هزينه استفاده از آب است که در کوتاه‌مدت مي‌تواند از تشديد بحران جلوگيري کند، ولي چون قيمت حاشيه‌اي را متاثر نمي‌کند، اثرات مثبت آن در افزايش کارآمدي بسيار کمتر است.
افزايش قيمت نهاده‌هاي کمياب، بدون افزايش قيمت محصولات نهايي، امري نشدني است. انتظار از توليدکننده که براي نهاده‌ها قيمت بالاتري بپردازد، ولي کالاي توليدي خود را به قيمت تعيين‌شده دولت بفروشد، با منطق توليد سازگار نيست و با سرکوب توليد به افزايش ريسک منجر خواهد شد. اگر قيمت‌ها ميزان کميابي منابع را منعکس کنند، مساله ميزان بهينه واردات در مقابل توليد داخلي هم حل مي‌شود. اگر نهاده‌هاي لازم در ايران از کشورهاي ديگر قيمت بيشتري داشته باشد و توليدکننده اين ارزش را در قيمت مشاهده کند، واردات به‌صرفه‌تر خواهد بود و اگر نهاده‌هاي توليد در ايران ارزان‌تر باشد، کالا در داخل توليد خواهد شد.
مساله مشابهي در حوزه تقاضا وجود دارد. قيمت کالاها سيگنال مقدار مصرف است. قيمتي که ميزان کميابي کالا را منعکس نکند، به مصرف‌کننده اين سيگنال را مي‌دهد که کالا را بيشتر مصرف کند. همان‌طور که در مورد مصرف نان اشاره شد، بخش بزرگي از اين افزايش مصرف، در واقع در قالب دورريختن کالا ظاهر مي‌شود. علاوه بر دور ريختن‌هاي گسترده،مي‌توان نوع استفاده از مواد غذايي و نيز قاچاق سازمان‌يافته مواد غذايي يارانه‌اي را هم در اين محاسبات وارد کرد. شگردهاي محبوب سياستمداران مانند گذاشتن محدوديت مقداري (کوپن) انگيزه رفتاري مصرف‌کننده را تغيير نمي‌دهد، بلکه منابعي از جامعه را براي يافتن راهي براي دورزدن محدوديت‌ها تلف مي‌کند.
در اينجا مايلم بر اين نکته تاکيد کنم که چارچوب فوق، ساختار حاکم بر سلامت فعاليت اقتصادي در توليد و مصرف است. وقتي مساله مورد بحث، امنيت غذايي است، ملاحظات سياسي، اجتماعي و اقتصادي قطعا بايد در محاسبات وارد شود. اين ملاحظات، بدون مختل کردن چارچوب اقتصادي بايد امکان حرکت از شرايط کنوني به وضعيتي امن را فراهم و در اين فرآيند گذار تکانه‌هاي شديد را کم‌اثر کنند. اين امري شناخته شده است که حفظ سطحي از ذخاير استراتژيک براي کالاهايي مانند گندم، روش تاييدشده‌اي براي کنترل شرايط اضطراري است. اين روش مانند بسياري از اقدامات مشابه، بدون اينکه کل فرآيند توليد و مصرف را مختل کند، در شرايط بحران وارد عمل مي‌شود و مانع اثر‌گذاري شوک‌هاي موقتي مي‌شود.
همچنين روش‌هاي شناخته‌شده و امتحان‌شده‌اي به‌طور مشخص براي تامين امنيت غذايي در بلندمدت وجود دارند که به تور امنيت غذايي مشهورند. در صدر اين روش‌ها، تامين غذاي کودکان و (حتي بخشي از خانواده کودکان) در مدارس است که از آسيب‌پذيرترين بخش‌هاي جامعه، يعني کودکان در برابر اثرات بحران‌هاي احتمالي محافظت مي‌کند. اين سياست به دليل قابل شناسايي بودن شرايط مالي منطقه‌اي که مدرسه در آن واقع است، به‌سادگي قابل تطبيق با شرايط منطقه است، به‌طوري‌که مناطق کم‌درآمد‌تر تحت پوشش بيشتري قرار بگيرند. شواهد نشان مي‌دهد که چنين روشي، جزو کم‌تلفات‌ترين روش‌هاي رساندن غذا به افراد در معرض آسيب است. تامين غذاي کودکان در مدارس در تمامي کشورهاي ثروتمند دنيا هم اجرا مي‌شود و از سياست‌هاي اصلي تامين تور امنيت غذايي است. در دوران بحران کرونا که تمامي مدارس تعطيل شدند، اين برنامه نه‌تنها متوقف نشد، بلکه گستره آن براي پوشش‌دادن خانواده‌هاي کم‌درآمد افزايش هم يافت. علاوه بر اين، برنامه‌هاي مختلف تامين غذاي گروه‌هاي کم‌درآمد، در قالب بانک‌هاي غذايي که افراد در صورت نياز به آنها مراجعه کنند يا در قالب توزيع کارت ويژه خريد مواد غذايي به گروه‌هاي خاص يا در مناطق خاص، همواره به‌عنوان بخشي از افزايش امنيت غذايي استفاده شده و در صورت اجراي درست، اثرات مثبت آنها تقريبا تضمين شده است.
آنچه مهم است، توجه به اين اصل است که توليد و مصرف غذا فعاليتي اقتصادي است. توجه به انگيزه توليدکننده و مصرف‌کننده بايد تعيين‌کننده چارچوب اصلي نگرش به مساله غذا و ريسک‌هاي ناشي از تغيير شرايط باشد. اقدامات ديگر بايد در جهت کامل‌کردن چرخه توليد و مصرف و براي پوشش ريسک‌هاي ناگهاني و نيز ايجاد تور امنيت غذايي باشند و در فرآيند توليد و مصرف غذا بر مبناي منطق اقتصادي اختلال ايجاد نکنند.
