دام‌هاي اقتصاد ايران
تاریخ انتشار : 1397/05/10
اصلاحات امر ناگزير امروز ايران است؛ اصلاحاتي که در ايران بايد از بوروکراسي شروع شود. ديوان‌سالاري موجود بسيارعقب‌مانده و ناخردگراست. مباني درست بوروکراتيک در آن رعايت نمي‌شود. يکي از اين مباني، شايسته‌سالاري است. در سه يادداشت گذشته که به‌طور متناوب در سه هفته گذشته منتشر شد، ذيل عنوان «نظام تدبير»، به بخش‌هاي مختلف مديريت و اقتصاد گذري داشتم. امروز از چند تله ياد مي‌کنم. عامل بسيار مهمي که امکان ادامه حيات بوروکراسي ناکارآمد و ضد‌توسعه را فراهم کرده، پديده‌اي است که «تسخير دولت»[1] نام گرفته است. بررسي کشورهاي مختلف در جهان نشان مي‌دهد که هرگاه اعمال نفوذ ناروا در دولت‌ها، چه از درون حاکميت و چه از جانب گروه‌هاي ذي‌نفع در برنامه‌ها، سياست‌ها و تصميم‌گيري‌هاي دولت‌ها شديد باشد، احتمال شکست در مقايسه با وضعيت بدون اعمال نفوذ، بيشتر از 30 درصد است و هرگاه اعمال نفوذ‌هاي ناروا ناچيز باشد، احتمال شکست از 10 درصد کمتر نخواهد بود. اعمال نفوذ را «بحران نظام تدبير» يا «بحران خاموش» ناميده‌اند. دولت‌هاي متناوب در کشور ما (برخلاف مردم عادي و فعالان اقتصادي)، در درک اين پديده غفلت و اهمال کرده‌اند و نسبت به مبارزه با فساد سياسي اعمال نفوذها، به‌ويژه از نوع نامحسوس آن، يعني تسخير دولت و انواع لابي‌گري‌ها کوتاهي کرده‌اند. ژان تيرول، برنده جايزه نوبل اقتصاد در سال گذشته مي‌گويد: «اقتصاد بازار به دولتي قوي نياز دارد، دولت مدرن دولتي است که در برابر لابي‌ها مقاومت مي‌کند». در دنياي واقعي و در عمل در همه کشورهاي توسعه‌يافته و در‌حال‌توسعه، دولت‌ها معمولا هويتي يکپارچه و همگن ندارند و از مجموعه تصميم‌گيران و تکنوکرات‌هايي تشکيل مي‌شوند که هرکدام از آنها ممکن است گوشه‌چشمي به منافع خود داشته باشد. جيمز بوکانان، اقتصاددان نامدار، گفته است خود تصميم‌گيران، اعم از ملي و محلي، هيچ‌گاه از فشار گروه‌هاي همسويي که دنبال جهت‌دادن و تأثيرگذاري بر سرمايه‌گذاري‌هاي عمومي به نفع خويش‌اند، مصون نيستند. مسير دولت‌ها در شرايطي که گروه‌هاي ذي‌نفع و صاحبان منافع سوداگرانه، در فرايند شکل‌گيري سياست‌ها و رويکردهاي دولتي اثرگذاري منفعت‌طلبانه دارند، مي‌تواند به خدشه‌دارکردن اقتدار اخلاقي حکومت‌ها بينجامد.
در اقتصادهاي «رفاقتي» نيز وقتي مغايرتي با قوانين ارگانيک کشور، مانند قانون برنامه‌هاي توسعه وجود دارد و منجر به تغيير جهت منابع برنامه يا منابع صندوق‌هاي بين نسلي مي‌شود، مي‌توان از «تسخير برنامه» نيز سخن گفت که نقيصه‌اي در نظام تدبير و بي‌اعتباري قانون‌گذاري به‌شمار مي‌آيد. پايبند نبودن به اصول و مباني محوري (ديدمان) قوانين مانند قانون برنامه توسعه، نشانگر ضعف «قانونمندي» است که از مهم‌ترين شاخص‌هاي «نظام تدبير شايسته» به حساب مي‌آيد. استمرار اين آفت در نظام تدبير، همان گفته منتقد مشهور برنامه‌ريزي را به ياد مي‌آورد که «برنامه در تلاش براي همه چيز بودن، به هيچ چيز تبديل شده است» و گويي اين سخن آرون وايلدافسکي، از سرنوشت برنامه پنجم و احتمالا برنامه ششم توسعه جمهوري اسلامي ايران خبر مي‌دهد. اقتصاد ايران در فرايند توسعه اقتصادي و برنامه‌ريزي توسعه، با پديده «تسخير دولت» رو به رو شده است. اين پديده در اقتصادهاي سرمايه‌داري، به‌صورت نفوذ کارتل‌ها و صاحبان قدرت مالي و اقتصادي به‌منظور تأمين منافع آنها در امر سياست‌گذاري‌هاي دولتي و وضع قوانين و مقررات تنظيمي و نظارتي که وظيفه اصلي دولت‌هاست، رخ مي‌دهد. در اقتصادهاي دولتمدار هم پديده تسخير نه‌تنها از جانب صاحبان قدرت‌هاي مالي بلکه از نفوذ تاريخي سنتي افراد و گروه‌هاي سياسي و حزبي هم در نظام‌تدبير صورت مي‌گيرد و مانع از اصلاح و تغيير مطلوب آن مي‌شود. در چهار دهه اخير، جهت‌گيري‌هاي متنوع و متعددي را مي‌توان در سياست‌هاي اقتصادي مشاهده کرد که پيوند محکمي با شرايط و الزامات اين دوره‌ها نداشته و بيشتر مهر گرايش‌هاي خاصي را برخود دارند که اقتصاد کشور را پنهاني در «دام»هايي گرفتار کرده‌اند که در تحليل نهايي مي‌توان از بروز و وجود «تسخير دولت» سخن گفت. مؤثرترين اين دام‌ها به اين شرح است:
«دام روتين»: بوروکراسي سالخورده اين کشور، از هرگونه تغييري در نظام تدبير جلوگيري مي‌کند. اين مانع تغيير که به‌صورت هيولايي در قواي سه‌گانه کشور و به ياري گروه‌هاي ذي‌نفع در بدنه اجتماع جا خوش کرده و سخت‌جاني مي‌کند، هرگونه حساسيت را نسبت به آنچه خود به بار آورده و به آستانه بحران رسانيده، از دست داده است. خود اين بوروکراسي که طبق تعريف عوامل آن بايد در خدمت ساماندهي به امور مختلف اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي در جهت مصالح عامه و اعتلاي امور باشد، در طول زمان از يک گروه فراتر رفته و به يک طبقه ذي‌نفع فراگير تبديل شده، در همه مجاري اين کشور، چه در سطح ملي و چه در سطوح بخشي و منطقه‌اي تا اعماق نفوذ پيدا کرده و هرگونه تغييري را تجاوزي قانوني يا تهديدي به‌شمار مي‌آورد؛ درحالي‌که خود هرگاه ايجاب کند، پايبند هيچ قاعده و قانوني نيست، هرگونه پيشنهاد و راهکار جديدي که بخت مطرح‌شدن پيدا کند يا با سکوت آن رو‌به‌رو شده يا گاهي در گفتار يا نوشتار به‌عنوان نوآوري‌اي که در دست بررسي قرار دارد، هرگز به فعليت در نمي‌آيد و اگر هم به‌طور تصادفي در کانال تصويب و تصميم‌گيري قرار گيرد، چنان بي‌خاصيت مي‌شود که مايه اعجاب پيشنهاددهنده مي‌شود. به‌منظور وجاهت بخشيدن به اين بوروکراسي، آن را عجالتا «نظام تدبير» ناميديم تا با شاخص‌هاي جهاني نظام تدبير بتوان آن را ارزيابي و مقايسه بينالمللي کرد.
«دام روتين»: به‌صورت اعمال روش‌ها و سنت‌هاي اداري باقي‌مانده از يکصد سال ديوان‌سالاري کشور است که از سوي دبيران، کارمندانِ کميسيون‌ها، مشاوران و مديران دستگاه‌هاي اجرايي و سازمان‌هاي دولتي حراست شده و هم‌چنان به نظام تصميم‌گيري و اجرائي کشور تحميل شده است و مانع هرگونه اصلاح يا تغيير امور و روش‌ها از سوي مديران جديد مي‌شود.
«دام ميانگين»: در غالب گزارش‌هاي اقتصادي با تکيه بر قدر مطلق‌ها و رشدهاي متغيرهاي کلان مانند رشد اقتصادي، نرخ بي‌کاري، نرخ تورم، رشد نقدينگي و امثال اينها که اگرچه در جهت مثبت يا منفي، ميانگين‌هاي تغيير يا تغييرات ميانگين‌ها هستند و در مقايسه‌هاي بينالمللي يا بين دوره‌اي (بازه‌اي) کاربرد دارند، تصوير مردمي جامع و مناسبي از واقعيات زندگي مردم را به سياست‌مداران و سياست‌گذاران نمي‌دهند. گزارش‌هاي عملکرد برنامه‌هاي سالانه و ميان‌مدت ما به ارائه همين ميانگين‌ها مي‌پردازند.
«دام مرکزمحوري»: يکي ديگر از عوامل «تسخير دولت» است که به حمايت‌‌هاي تاريخي، سنتي، قانوني، مقرراتي و ارتجاعي متکي است. مرکزمحوري در برنامه‌ريزي‌هاي توسعه پنج‌ساله و بودجه‌ريزي‌هاي سالانه، در کليه امور استاني، شهرستاني و حتي شهري، در تصميم‌گيري‌هاي ريز و درشت استاني و حتي شهري و روستايي نقش تعيين‌کننده دارد و مانع از اعمال توانايي‌هاي مديريت محلي مديران و جلب مشارکت مردم در امور تأمين مالي، اجرا و نظارت برنامه‌ها و طرح‌ها مي‌شود.
«دام قانون‌گذار»: يکي‌ديگر از شيوه‌هاي کاري و مؤثر در «تسخير دولت» است که در بودجه‌ريزي‌هاي سالانه قابل مشاهده است و در تأمين و تخصيص اعتبارات طرح‌ها و اعمال سياست‌ها مؤثر واقع مي‌شود (يک نمونه جديد آن تصويب انتقال 30 درصد از منابع سازمان تأمين اجتماعي به خزانه است).
«دام برنامه‌ريزي و نظارت»: نظام برنامه‌ريزي و نظارت برنامه‌اي کشور که با وجود سابقه‌اي نزديک به يک قرن و قوانين و روش‌هاي جاافتاده...
در نتيجه اقدامات و تصميمات مخرب، نه در برنامه‌ريزي توسعه چند دوره پنج‌ساله اخير موفقيتي کسب کرده و نه وظايف نظارتي خود را به‌درستي انجام داده است. آثار وجودي آنچه از اين نهاد تعيين‌کننده در سامان‌دادن به امور برنامه‌ريزي و به‌ويژه بررسي صلاحيت و توجيه فني-اقتصادي پروژه‌هاي عمراني باقي‌مانده است، چيزي جز «دام برنامه‌ريزي و نظارت» نيست. نمونه‌هاي غيبت آن نهاد مؤثر در گذشته و وجود اسمي اين دام امروز را مي‌توان در اجراي بي‌مطالعه و بدون توجيه «طرح تحول سلامت» مشاهده کرد؛ طرحي انقلابي که اگر به‌گونه‌اي منطقي از نظر تأمين و توجيه مالي پيش‌بيني‌هاي لازم براي آن ميشد، از بروز بحران صندوق‌هاي بازنشستگي و تأمين اجتماعي جلوگيري ميشد. طرح‌هاي ايجاد فولادسازي در نقاط گوناگون کشور و به‌ويژه در مناطق خشک در مقياس‌هاي غيراقتصادي و صرفا به دليل فشارهاي محلي و با علم و آگاهي از شکست آنها، در دام برنامه‌ريزي و نظارت جان گرفته‌اند. صندوق توسعه ملي نهادي بود که به خودي‌خود علاوه بر توسعه توليد ملي در بخش خصوصي، مي‌توانست نظم‌دهنده به دخل و خرج دولت‌ها و تضمين‌کننده تشکيل سرمايه و سرمايه‌گذاري براي ايجاد ظرفيت‌هاي مولد اشتغال در آينده براي جوانان باشد. وظايف قانوني اين نهاد آينده‌ساز به‌کلي تغيير کرده و منابع ارزي آن صرف اموري مي‌شود که نياز ارزي ندارند. تأمين منابع براي بازنشستگان فرهنگي، کمک به صدا‌و‌سيما و... نمي‌تواند وظايف يک صندوق کليدي باشد.
