تدوين برنامه با چشم بسته؟
تاریخ انتشار : 1401/08/23
دنياي‌اقتصاد : بازوي پژوهشي اتاق بازرگاني ايران در گزارشي به بررسي انتقادي برنامه هفتم توسعه پرداخته است. اين گزارش در ۳محور به آسيبشناسي اين سند ميپردازد. نخست عدم توجه به شکست برنامههاي پيشين؛ دوم در نظر نگرفتن شرايط محيطي داخلي و خارجي؛ سومين محور اين گزارش به آشفتگي در مفاهيم اقتصاد سياسي مورد استفاده اين سند اشاره دارد.
تدوين اسناد توسعه بلندمدت براي توسعه اقتصادي در ايران تاريخي طولاني دارد و به دهه‌‌‌هاي نخست قرن پيشين شمسي بازمي‌گردد. اين رويه که به شکل رسمي از دهه ۲۰ آغاز شد تا امروز نيز ادامه دارد و کليات آخرين سند توسعه کشور نيز اخيرا ابلاغ شد و جزئياتي اندک از آن در دسترس قرار گرفت. اين سند که هفتمين سند توسعه پس از پيروزي انقلاب است، موضوع تحليل و در ادامه انتقاد شديد مرکز پژوهش‌‌‌هاي اتاق بازرگاني ايران قرار گرفته است. اين گزارش هرچند به در دست نبودن جزئيات اين سند اشاره مي‌کند؛ اما محتواي رويت‌‌‌شده آن تا امروز را ارزيابي کرده و آن را در نگرش و ساخت، بدون توجه به مسائل عاجل کشور و بدون تحليل صحيح از مهم‌ترين دلايل عدم‌توفيق برنامههاي گذشته، شرايط محيطي از جمله شرايط بين‌المللي و وضعيت اقتصاد سياسي و شرايط نهادي حاکم دچار آشفتگي تصوير مي‌کند. اين گزارش، به اعتراضات حال حاضر شهروندان، نخبگان، صاحبان کسب‌وکار و فعالان مدني اشاره مي‌کند و آن را مهم‌ترين پديده زمان تدوين اين برنامه مي‌‌‌داند و با اضافه‌کردن بحران بين‌المللي ايران در اين برهه، تدوين برنامه مديريت بحران را ضروري‌‌‌تر از بلندپروازي‌‌‌هاي برنامه هفتم عنوان مي‌کند. سپس به تدوين غيرمشارکتي و از بالا به پايين اين برنامه انتقاد کرده و عدم‌حضور موثر بخش خصوصي از جمله اتاق بازرگاني و ديگر ذي‌نفعان را خلاف روح نگارش سند عنوان مي‌کند. اين گزارش در کنار ديگر انتقادات هر دو هدف اساسي اين سند، يعني رشد فراگير و برنامهريزي هسته‌‌‌هاي کليدي براي توسعه را تقليدي و براساس مد رايج ديگر کشورها برآورد مي‌کند که با استفاده از مفاهيم التقاطي علاوه بر ناديده گرفتن عمده مشکلات، از جمله تحريم، رشد پايين طولاني‌‌‌مدت و عقب‌‌‌ماندگي در بسياري از زمينه‌‌‌ها، اساسا متناقض و غيرقابل فهم است.
سند پرمناقشه
کليات سند هفتم توسعه کشور اعلام شده است؛ مهم‌ترين سند بالادستي اقتصاد ايران که بر بسياري از بخشهاي اقتصادي کشور تاثيرگذار است و بخش خصوصي و اتاق بازرگاني نيز از اين قاعده مستثني نيستند. از همين‌‌‌رو مرکز پژوهش‌‌‌هاي اتاق ايران طي گزارشي به بررسي نقاط ضعف و قوت اين برنامه پرداخته است؛ با وجود اينکه تنها کلياتي از آن در دسترس قرار دارد. بازوي پژوهشي اتاق ايران در اين گزارش لحن انتقادي آشکاري دارد و گزارش خود را نيز به همين سياق آغاز مي‌کند. به نوشته اين گزارش، مهم‌ترين ايراداتي که به اين سند بالادستي وارد است عبارتند از: عدم‌آغاز از شرايط و مسائل خاص حال حاضر کشور، فقدان تعريف سازوکاري براي مشارکت در تدوين برنامه، آشفتگي در نگرش و ساخت برنامه و عدم‌پايبندي به اولويت‌‌‌هاي برآمده از استراتژي انتخابي. اين گزارش با اشاره به در دسترس نبودن جزئيات اين سند به ارزيابي بخشهاي موجود آن ميپردازد که مجموعه‌‌‌اي از ۲۹اسلايد و فهرستي از اسناد پشتيبان است.
اين متن مهم‌ترين سوالي را که در طراحي چارچوب فعلي جاي آن خالي است، مساله شرايط صفر‌ويک برنامه توسعه مي‌‌‌داند و براي دستيابي به تصويري از شرايط صفر برنامه، پرداختن به حداقل سه‌مساله «دلايل توفيق يا عدم‌توفيق برنامههاي گذشته»، «شرايط محيطي بين‌المللي و تدوين برنامه» و «وضعيت اقتصاد سياسي و شرايط نهادي حاکم بر طراحي برنامه» را مهم برمي‌شمرد. فقدان توجه به اين موضوعات نشان مي‌دهد که مساله‌‌‌شناسي مشخصي مبناي طراحي برنامه هفتم توسعه و رويکردهاي مطرح در آن نيست.
ارزيابي‌‌‌ها از ميزان اجرايي‌شدن برنامههاي توسعه قبلي به عملکردي در حدود ۳۰درصد اشاره دارد. همچنين بنا بر ارزيابي‌‌‌هاي مرکز پژوهش‌‌‌هاي مجلس شوراي اسلامي، تحقق اهداف برنامه براي برنامه ششم توسعه حتي زير ۱۰درصد است. طراحي نظام‌‌‌نامه فعلي بدون آسيبشناسي نسبت به دلايل عدم‌توفيق برنامههاي توسعه گذشته، اين نگراني را ايجاد مي‌کند که مجددا گرفتار اشتباهات گذشته شويم. دلايل عدم‌توفيق برنامههاي گذشته به نوشته گزارش پژوهشي اتاق شامل موارد ذيل است: کاهش بي‌‌‌سابقه تعامل مالي و اقتصادي کشور با اقتصاد جهاني و کاهش درآمد ارزي کشور به يک‌سوم آغاز دهه ۱۹۹۰، کيفيت نامطلوب حکمراني در سطوح ملي، بخشي و منطقهاي، ساختار و کارکرد نامناسب براي توسعه و کاهش بي‌‌‌سابقه سطح توانمندي و اثربخشي دولت، روند نزولي و نگرانکننده عملکرد نهادي به‌ويژه روند فزاينده فساد، روند نزولي محيط عمومي کسب‌وکار، نوآوري و رقابت‌پذيري اقتصادي، فضاي غيررقابتي و مداخله غيرمتعارف نهادهاي نظامي و حاکميتي در اقتصاد، تخليه و تخريب منابع آب و زوال منابع طبيعي و زيست‌محيطي، شرايط نگرانکننده و بحراني صندوق‌هاي بازنشستگي، شرايط نگرانکننده نظام بانکي، سطوح بالا و فزاينده فقر و نابرابري اقتصادي، اجتماعي و فضايي، روند فزاينده شکاف‌‌‌هاي توسعه منطقهاي و تشديد منازعات درون و بين‌منطقه‌اي در کنار روندهاي نگرانکننده مهاجرت درون سرزميني و تغييرات محسوس در آمايش جمعيت و فعاليت اقتصادي کشور، نرخ‌هاي بالا و پايدار بيکاري در سطح ملي و مناطق و به‌ويژه بيکاري جوانان و دانش‌آموختگان آموزش عالي، گذشت يک‌دهه با نرخ رشد اقتصادي نزديک به صفر، نرخ‌هاي کاهنده و نزولي بهره‌‌‌وري، روند نزولي سرمايه‌گذاري در کنار روند نگرانکننده خروج سرمايه خلاق و صاحبان دانش و تخصص و سرمايه مالي، نرخ‌هاي کاهنده و نگرانکننده سرمايه اجتماعي و اعتماد رو به زوال که انسجام اجتماعي را در معرض مخاطره قرار داده است، تداوم عميق‌ترين رکود تورمي اقتصاد ايران و نرخ‌هاي ترکيبي تورم و بيکاري که ايران را در فهرست چند کشور داراي بيشترين نرخ بي‌ثباتي اقتصاد کلان قرار داده است، روند فزاينده و سهم قابل تامل و روند فزاينده اسکان غيررسمي حاشيه‌نشيني که به حدود ۲۵درصد جمعيت شهرنشينان رسيده و در برخي شهرها همچون مشهد، زاهدان و چابهار به وضعيت فاجعه‌باري از فقر شهري تبديل شده است.
برنامه مديريت بحران بنويسيد؛ نه توسعه
در ادامه مرکز پژوهش‌‌‌هاي اتاق به اوضاع ويژه ايران، هم از نظر داخلي و هم از منظر بين‌الملل ميپردازد و اين شرايط را چنان بحراني مي‌‌‌داند که به نوشته آن بهجاي تدوين برنامه توسعه شايد بهتر باشد برنامه مديريت بحران نوشت. در باب شرايط نظام جهاني و منطقهاي و جايگاه کشور در آن، سطح و نوع تعامل با اين نظام، مهم‌ترين عنصر در محيط زمينه‌‌‌اي پيراموني برنامهريزي توسعه است. تشديد بي‌‌‌سابقه تحريم‌‌‌هاي همه‌جانبه و کاهش سطح مبادلات اقتصادي و مالي و توقف مذاکرات احياي برجام، توقف چندساله پروژههاي سرمايه‌گذاري و زيرساختي نيازمند تامين مالي يا فناوري خارجي، وضع تحريم‌‌‌هاي جديد و حتي محدوديت‌هاي تردد شهروندان برخي کشورها در کنار مناقشه‌‌‌هاي منطقهاي و شرايط خاص همسايگان نزديک و نيز مناسبات ايران با آنها و... همه حاکي از شرايطي غيرمتعارف در مناسبات بين‌المللي و تغيير شرايط محيط پيراموني است که به نظر مي‌رسد به جاي برنامه توسعه، تدوين برنامه مديريت بحران و کاهش آسيب‌‌‌هاي ناشي از آن را ضروري مي‌کند، در حالي که در نظام برنامهريزي انتشاريافته تصويري از ديدگاه برنامهريزان از نظام جهاني و منطقهاي ارائه نشده و حتي جز در يک مورد سخني از تحريم‌‌‌ها نرفته است.
فقدان حداقل حقوق ملت
گزارش يادشده برنامهريزي براي توسعه را موکول به عوامل و شروطي داخلي نيز مي‌‌‌داند. از جمله وجود سطح حداقلي از ثبات سياسي و اجتماعي، نهادهاي توليد انديشه توسعه، نهادهاي مدني، رعايت حداقلي حقوق مدني، پاسخگويي دولت و انتخابات آزاد که از آنها با عنوان شرايط اوليه و ضروري برنامهريزي ياد مي‌شود و تذکر مي‌دهد: در حال حاضر اعتراضات شهروندان و به‌ويژه نخبگان، صاحبان کسب‌وکار و فعالان مدني و اجتماعي مهم‌ترين پديده زمان تدوين برنامه هفتم است، بنابراين برنامه هفتم به جاي طرح آمال و آرزوهاي بلندپروازانه بيش از هرچيزي بايد به تامين حقوق شهروندي مردم معطوف و متمرکز شود؛ چرا که پارادوکس مهم شرايط موجود اين است که در مناقشه داخلي موجود مخالفان دولت مدعي هستند اصل و ضرورت اين حقوق مورد ترديد و حتي خدشه قرارگرفته است.
گزارش در ادامه به جاي خالي و عدم‌حضور موثر نمايندگان بخش خصوصي، از جمله اتاق‌‌‌ها ميپردازد. در اين بند از تحليل اتاق ايران از سند توسعه هفتم مي‌‌‌خوانيم: سند برنامه، تفاهم‌‌‌نامه‌‌‌اي ميان سياستگذاران، برنامهريزان، مديران و ذي‌نفعان برنامه است. از اين منظر حضور موثر نمايندگان بخش خصوصي از جمله اتاق‌‌‌ها در فرآيند تهيه و تدوين برنامههاي توسعه از اهميت زيادي برخوردار است. با اين حال، به نظر مي‌رسد تدوين نظام‌‌‌نامه برنامه هفتم در چارچوب برنامهريزي غيرمشارکتي و از بالا به پايين صورت گرفته است.
غيرمشارکتي‌‌‌ترين رويه ممکن
به نوشته اين گزارش، در غيرمشارکتي‌‌‌ترين رويه ممکن و در غياب کامل هرگونه مشارکت نخبگان، تشکل‌هاي فراگيري همچون اتاق بازرگاني، صنايع، معادن و کشاورزي ايران و استان‌‌‌ها، اتاق اصناف ايران و تشکل‌هاي رسته‌‌‌اي بخش خصوصي، سازمان‌هاي بزرگ بخش عمومي غيردولتي، انجمن‌‌‌هاي علمي و مراکز علمي و پژوهشي، صاحبان کسب‌وکار و رسانه‌‌‌ها و ساير نهادهاي مدني آغاز شده و بيش از آنکه تدوين برنامه توسعه را بشارت دهد، هشداري نگرانکننده از تدوين و ابلاغ بسته‌‌‌اي از سياست‌‌‌هاي بي‌‌‌پشتوانه و احکام فاقد ضمانت اجرايي است. اين گزارش نمونه موفق اين کار را مواردي مانند هم‌انديشي ملي پيرامون بازسازي اقتصادي در پايان جنگ تحميلي هشت‌ساله که پيش‌زمينه برنامه اول توسعه شد، مي‌‌‌داند که نقدها و گفت‌وگوهاي بيسابقهاي که در زمان تدوين و اجراي اين برنامه درگرفت و حتي ارزشيابي‌‌‌هاي گسترده پس از اجراي آن از دستاوردهاي برنامهريزي در ايران است.
فاقد چارچوب مشخص
تيغ انتقادي اين گزارش کوتاه مرکز پژوهش‌‌‌هاي اتاق تيزتر نيز مي‌شود و برنامه توسعه هفتم را آشفته، فاقد تعريف روشن و صريح از مفاهيم اصلي برنامه و فاقد چارچوب مشخص از توسعه توصيف مي‌کند. به نوشته اين گزارش، مسائلي نظير صورت‌بندي و ساختار برنامه، درجه جامعيت و حد تفصيل برنامه، درجه تمرکز و نحوه مشارکت مناطق، بخش‌‌‌ها و نهادهاي مدني از مهم‌ترين موضوعاتي هستند که محتواي يک‌برنامه توسعه را مي‌سازند. در چارچوب فعلي اين موضوعات يا مطرح نشده‌اند يا به صورت آشفته درون متن قرار گرفته‌‌‌اند. نظام برنامه هفتم و سند سياست‌‌‌هاي کلي بالادست آن به سردرگمي بيسابقهاي دچار است و مفاهيمي مانند توسعه، پيشرفت عدالتمحور، جهش اقتصادي و رشد فراگير به‌عنوان تيتر اصلي، هدف يا مضمون برنامه به کار رفته است و تعريف حتي اجمالي از اين مفاهيم مهم و نسبت آنها با يکديگر ارائه نشده است. علاوه بر اين، تغيير رويکرد برنامه هفتم با معرفي دوگانه‌‌‌هاي مفهومي و معرفي برخي مطلوب‌‌‌هاي برنامه مانند برنامه‌‌‌محوري بهجاي کم‌‌‌محوري، تمرکز بر هسته‌‌‌هاي کليدي، پيشرفت عدالتمحور، رشد فراگير و دانشبنيان و ثبات اقتصادي بر پايه اسناد آمايش سرزمين انجام شده است. اين درحالي است که از نظر مفهومي تمايز ميان پيشرفت عدالتمحور به‌عنوان هدف آرماني و رشد فراگير به‌عنوان رويکرد مشخص نيست. سپس با بررسي اين اهداف پرسش‌‌‌هايي جالب توجه مطرح مي‌شود به اين مضمون که در هدف‌گذاري عبارت رشد فراگير دانشبنيان ذکر شده، چنين ترکيبي معناي مشخصي ندارد و مشخص نيست چگونه قرار است رشد فراگير، همزمان دانشبنيان باشد؛ به‌ويژه اگر راهبرد رشد فراگير، اشتغال‌زايي و ايجاد اشتغال براي نيروي کار غيرماهر و فقير است و راهبرد دانشبنيان و جانشيني دانش به جاي عوامل توليد، آيا اين دو با يکديگر تنافر ندارند؟ ايجاد ثبات اقتصادي چه نسبتي با آمايش سرزمين دارد؟ آيا اجراي برنامه آمايش سرزمين کمکي به کنترل تورم مي‌کند؟
اختلاط مفاهيم
دو رويکرد اساسي برنامه هفتم توسعه نيز در اين گزارش به چالش کشيده شده است. اين دو رويکرد که يکي دستيابي به رشد فراگير و ديگري برنامهريزي هسته‌‌‌هاي کليدي براي توسعه است، بنا به تحليل اين گزارش تبعاتي دارند که به نظر نمي‌رسد اقتضائات آن به‌درستي رعايت شده باشد. براساس اين تحليل، مي‌‌‌توان گفت که در اين سند، رويکرد رشد فراگير بيشتر بر مبناي مدگرايي و تقليد از ديگر کشورها و بدون ملاحظه ويژگي‌‌‌هاي راهبردي اين رويکرد اتخاذ شده است. همچنين آنچه در قالب تغيير روش برنامهريزي عنوان شده، بيشتر تغيير عناوين است تا آنکه تغيير محتوا را در بر گيرد. آنچه به باور گزارش اتاق، برنامه هفتم توسعه منعکس مي‌کند، فاقد مبناست و درهم‌آميختگي نامنسجمي از گرايش‌‌‌هاي مختلف نظري و آرماني را به نمايش گذاشته است. درحقيقت مجموعه‌‌‌اي پراکنده از متون غيرمرتبط، به هم دوخته و درکنارهم قرارگرفته‌‌‌اند که بخشي شبيه رويکرد برنامهريزي پروژه‌محور در اولين سال‌هاي پس از جنگ دوم جهاني است و در بخشي نيز شعارهاي سياستمداران گنجانده شده است.
در بخش ديگر اين متن پايبندي به اقتضائات پيشران‌‌‌ها مورد انتقاد قرار گرفته است. بنا بر برآورد بازوي پژوهشي اتاق در برنامه هفتم توسعه عدم‌پايبندي به اقتضائات انتخاب پيشران‌‌‌ها در برنامهريزي هسته‌‌‌اي از ديگر مسائل مهمي است که در اين نظام‌‌‌نامه مشاهده مي‌شود، به طوري که بخشي مانند گردشگري را به‌عنوان پيشران معرفي کرده است. در حالي که مشخص نيست اين انتخاب بر چه مبنايي صورت گرفته است. بخشهاي پيشران را معمولا به دليل آثار و پيامدهاي پويايي که بر ساير بخش‌‌‌ها دارد، انتخاب مي‌کنند، با اين حال به‌جز استدلال اشتغال‌زايي، بخش گردشگري فاقد صلاحيت‌‌‌هاي ديگر است و تاکيد بر آن نوعي عدول از منطق انتخاب پيشران‌‌‌ها محسوب مي‌شود.
برنامههاي عمراني نيز از انتقادات اين متن بي‌‌‌بهره نمانده‌‌‌اند و درباره آن آمده است که يکي از موضوعات مهمي که در گذار از برنامهريزي جامع به برنامهريزي هسته‌‌‌اي مطرح است، تعيين‌تکليف پروژههاي عمراني است که در چارچوب برنامهريزي جامع برنامههاي قبل، گستردگي زيادي پيدا کرده است. ساماندهي طرح‌‌‌ها و پروژههاي موجود و استقرار نظام برنامهريزي هسته‌‌‌هاي کليدي به يک‌باره و از سال اول برنامه هفتم عملا امکان‌‌‌پذير نبوده و با خوش‌بيني مي‌‌‌توان برنامه هفتم توسعه را برنامه گذار در روند برنامهريزي کشور دانست که براي موفقيت نيازمند رعايت اصول علمي و کاربردي برنامههاي تغيير وتحول خواهد بود. اين گزارش در جمع‌‌‌بندي توصيه مي‌کند که پيش از تدوين برنامه مفاهيم عميق‌‌‌تر بررسي، بازنگري و اصلاح شوند.
