آرايش نهادي مقابل توسعه صنعتي

تاریخ انتشار : 1401/09/23

دنياي‌اقتصاد : تعدد سازمان‌ها و نهادهاي درگير در اعمال سياست‌هاي صنعتي موجب شده است استراتژي‌هاي توسعه صنعتي در ايران به جايي نرسد. بازوي پژوهشي مجلس در جديدترين تحليل خود به ۵۰سازمان و نهاد که برخي بيش از ۱۰۰واحد زيرمجموعه دارند، اشاره داشته که درگير اجراي سياست‌هاي مختلف صنعتي هستند. بيشترين موازي‌کاري در زمينه تامين مالي براي توليد بوده است.

فقدان انسجام سياستگذاري صنعتي به شکل تعدد سازمان‌ها و نهادهاي درگير اعمال سياست‌هاي صنعتي ظاهر شده و حداقل ۵۰سازمان و نهاد که برخي بيش از ۱۰۰واحد زيرمجموعه دارند، درگير اجراي سياست‌هاي مختلف صنعتي هستند. هريک از اين سازمان‌ها و نهادها درگير اعمال يکي از خط‌مشي‌هاي صنعتي هستند که هماهنگي مناسبي با ساير سياست‌ها ندارد.

همچنين يک‌سوم نهادهاي شناسايي‌شده، مسوول اعمال خط‌مشي‌هاي اعتباري هستند و بيشترين موازي‌کاري و اختلاف سازماني در زمينه تامين مالي توليد است. فقدان انسجام سياستي موجب مي‌شود تا در عمل اولويت‌بندي‌هاي مختلفي از سوي دستگاه‌ها اعمال شده و به صورت تقسيم منابع حمايتي ميان اولويت‌هاي پراکنده ظاهر شود. به‌طور مثال در لايحه بودجه ۱۴۰۱، بيش از ۱۷۵‌هزار ميليارد ريال صرف حمايت از پژوهش‌هاي توسعه‌اي و کاربردي شده است. چنين ميزان هزينه‌اي بايد به بهبود کيفيت توليدات و رشد بهره‌وري منجر شود، در حالي که روندهاي بهبود سرمايه و تشکيل سرمايه در سال‌هاي گذشته حاکي از روندي نزولي است. به همين دليل هم هدفمند شدن تخصيص منابع به برنامه‌‌‌هاي حمايتي دستگاه‌‌‌هاي مختلف، هماهنگي ميان سازمان‌هاي توسعه‌‌‌اي و نهادهاي پشتيبان مالي خود، هماهنگي بيشتر ميان سياستگذاري و اجراي سياست‌هاي تجاري، امور گمرکي و افزايش انسجام سياست‌‌‌هاي اعتباري با احياي بانکداري توسعه‌‌‌اي براي بهبود انسجام سياستي پيشنهادي است که در اين پژوهش عنوان شده است.

در سال‌هاي اخير، نياز به برخورداري از «استراتژي توسعه صنعتي» و نوعي نقشه راه توسعه صنعتي براي برون‌رفت از مشکلات کنوني اقتصاد ايران بيش از پيش احساس شده است. اگرچه تلاش براي تدوين استراتژي توسعه صنعتي در دوره‌‌‌هاي مختلف صورت گرفته؛ اما تدوين استراتژي، زماني موثر است که الزامات آن رعايت شده باشد. يکي از مهم‌ترين الزامات، الزامات نهادي است که دستيابي به انسجام سياستي در استراتژي، در گرو آن است. اما سياست‌هاي صنعتي چه جايگاهي در سياستگذاري دولت‌ها در ايران دارند؟ در يک نگاه ساده، اگر با توجه به عملکرد اقتصاد ايران و تغيير ترکيب کالاهاي صادراتي در چند دهه گذشته قضاوت کنيم، مي‌توانيم بگوييم که سياست‌هاي صنعتي عملکرد موفقي نداشته‌اند و وضعيت ترکيب کالاهاي صادراتي اقتصاد ايران در دودهه گذشته عمدتا مبتني بر فروش مواد خام -و نه کالاهاي با ارزش‌افزوده بالا- بوده است.

پيشنهادهايي براي بهبود و ارتقاي انسجام سياستگذاري صنعتي

اين گزارش چهار پيشنهاد براي بهبود و ارتقاي انسجام سياستگذاري صنعتي ارائه شده که تحقق آنها پيش از تدوين اولويت‌ها اهميت دارد را پيشنهاد مي‌دهد. اولين پيشنهاد درباره سازمان برنامه‌وبودجه است. نياز است سازمان برنامه‌وبودجه، در جهت هدفمند شدن تخصيص منابع به برنامه‌هاي حمايتي دستگاه‌هاي مختلف اقدام کند؛ يعني هر ساله در بودجه‌هاي سنواتي از جمله تبصره 18، منابع حمايتي زيادي تحت عناويني از قبيل ايجاد اشتغال يا حمايت از صنايع کوچک و متوسط به دستگاه‌ها اختصاص داده مي‌شود تا صرف سياستگذاري صنعتي شود. سازمان برنامه و بودجه مي‌تواند با شفاف‌سازي و پالايش اين هزينه‌ها از اتلاف منابع جلوگيري کند. دومين سازمان، وزارتخانه صنعت، معدن و تجارت است. وزارت صنعت، معدن و تجارت هماهنگي ميان سازمان‌هاي توسعه‌اي و نهادهاي پشتيبان مالي خود را افزايش دهد. وزارت صمت، به‌جز واحدهاي ستادي، انواع سازمان‌هاي تابعه را دارد.

هرکدام از اين سازمان‌ها مسوول بخشي از سياستگذاري صنعتي هستند. در دوره اخير، چارت جديد وزارت صمت مصوب شد که طي آن وظايف جديدي براي واحدهاي ستادي در نظر گرفته شده و تلاش شده است تا ماموريت محوري و هماهنگي ميان اين واحدهاي ستادي افزايش يابد. اين موضوع انسجام سياستي در اين وزارتخانه را افزايش مي‌دهد؛ اما کافي نيست. ايجاد انسجام سياستي در اين وزارتخانه زماني محقق مي‌شود که انسجام لازم ميان واحدهاي ستادي و سازمان‌هاي تابعه در راستاي سياستگذاري صنعتي هماهنگ ايجاد شود. ايجاد هماهنگي از طريق ايجاد شوراي راهبري سياست‌هاي صنعتي در سطح وزارتخانه يا قراردادن نماينده ويژه وزير در امور سياست‌هاي صنعتي از جمله پيشنهادهاي اين حوزه است.

پيشنهاد سوم اين است که هماهنگي سياستگذاري تجاري بين وزارت صمت و وزارت اقتصاد ارتقا يابد. در حوزه سياستگذاري تجاري، سياستگذاري تجاري در وزارت صمت و امور اجرايي در وزارت اقتصاد اداره گمرک انجام مي‌شود. در اين روند، رويکرد اداره گمرک در وصول عوارض گمرکي بيشتر رويکرد درآمدي است، در حالي که رويکرد وزارت صمت بيشتر سياستي است. افزايش هماهنگي از طريق افزايش نظارت وزارت صمت بر فرآيند اخذ عوارض يا انتقال گمرک به وزارت صمت، از جمله موضوعاتي است که مي‌تواند مبناي سياستگذاري يا اقدامات تقنيني براي ايجاد هماهنگي بيشتر قرار گيرد. در پيشنهاد چهارم، افزايش انسجام سياست‌هاي اعتباري با احياي بانکداري توسعه‌اي توصيه مي‌شود. پنج‌بانک تخصصي- توسعه‌اي که در سال‌هاي گذشته در کنار بانک‌هاي تجاري تشکيل شده‌اند، مي‌توانند نقش مهمي در توسعه صنعتي ايفا کنند.

از برنامه سوم توسعه يعني سال 1383-1379 به اين سو، تفاوت بانک‌هاي تجاري و توسعه‌اي از ميان رفته است. بازنگري در نقش اين بانک‌ها از جمله بانک صنعتي و معدني و احياي بانکداري توسعه‌اي يکي از الزامات بهبود تامين مالي صنعتي و ارتقاي خط‌مشي‌هاي اعتباري است. در انتها بايد اين نکته را متذکر شد که پردستاورد بودن اولويت‌بندي در گرو تحقق وجه ديگر استراتژي يعني هماهنگي است. تصور اينکه معاونتي مانند معاونت طرح و برنامه در چارت قبلي وزارت صمت يا يک دستگاه به‌تنهايي دست به اولويت‌بندي زده و فارغ از ميزان هماهنگي ساير دستگاه‌ها در حمايت از اولويت‌ها به توفيق دست يابد، عملا اشتباهي خسارت‌بار است. دولت را فراتر از نهادهاي قانوني و ابزارهاي اعمال سلطه‌اش بر جامعه، مي‌توان مجموعه‌اي از خط‌مشي‌ها دانست؛ خط‌مشي‌هايي که در قالب شبکه آنها قدرت اعمال شده، نظم سامان يافته و فعاليت‌هاي عمومي و خصوصي درون محيط ملي انتظام مي‌يابد.

در چارچوب اين تلقي، مي‌توان دولت و سياستگذاري‌هاي آن را مجموعه‌اي از سه‌دسته خط‌مشي دانست. خط‌مشي‌هاي دولت البته بيش از اينهاست. برخي دولت‌ها در روابط بازار دخالت مي‌کنند، به تامين برخي کالاهاي نيمه‌عمومي مانند آموزش و سلامت مي‌پردازند، قوانين حمايت از نيروي کار وضع کرده و منافعي براي دوره بازنشستگي نيروي کار تضمين مي‌کنند. اين دولت‌ها از ژاندارم شبي که امور روزمره اقتصادي را به فعالان اقتصادي سپرده و آنها را آزاد مي‌گذارد تا بي‌محدوديت به فعاليت بپردازند به نماينده رفاه عمومي که تامين رفاه همگاني را در دستور کار قرار مي‌دهد بدل شده و دولت رفاهي تشکيل مي‌دهند تا سياست اجتماعي دومين دسته از خط‌مشي‌هاي دولت را تشکيل دهد. حاصل و تبعات بيش از چهاردهه نبود استراتژي مناسب صنعتي براي کشور چه بوده است؟

سه‌معيار بهره‌‌‌وري نيروي کار، بهره‌‌‌وري سرمايه و بهره‌‌‌وري عوامل توليد طي سال‌هاي 90 تا 99، کاهش چشمگيري داشته است. ميزان بهره‌‌‌وري نيروي کار طي اين 9سال از 108 به رقم 97/ 4 رسيده است. همچنين در بخش بهره‌‌‌وري سرمايه از عدد 8/ 112 به عدد 98/ 3در سال 99 رسيده است. در نهايت هم بهره‌‌‌وري کل عوامل توليد از رقم 105/ 4 در سال 90 به رقم 97/ 8 در سال 99 رسيده است. بر همين مبنا هم تغييرات اين سه‌شاخص در بازه زماني 9سال، همگي منفي بوده‌‌‌اند. اين سه‌شاخص به ترتيب بهره‌‌‌وري نيروي کار، بهره‌‌‌وري سرمايه و بهره‌‌‌وري کل عوامل توليد، منفي 10/ 6، منفي 14/ 5 و منفي 7/ 6 بوده‌اند.

اقتصاد ايران در چند سال اخير سياهه بلندي از مشکلات را تجربه کرده است. مشکلاتي مانند رکود، بيکاري، توليد زيرظرفيت، تعطيلي برخي واحدهاي توليدي، عقب‌افتادن از رقباي منطقه‌‌‌اي، رواج بيشتر سفته‌بازي و فعاليت‌‌‌هاي نامولد و بي‌‌‌ثباتي بازارها مشکلاتي پيچيده و پردامنه هستند که ذهن سياستمداران و سياستگذاران کشور را به خود مشغول کرده‌اند. بر همين اساس طرح شعارهايي مانند «حمايت از توليد»، «رونق توليد» و «جهش توليد» را مي‌‌‌توان دعوت به عزم ملي براي چاره‌جويي و غلبه بر آن دانست. در چارچوب استراتژي صنعتي، تاکيد مي‌شود که عدم‌برخورداري دولت از اولويت‌‌‌هاي صنعتي و معدني و برخورداري از نقشه راه مناسب براي همگرايي و هم‌افزايي سياست‌‌‌ها و اقدامات دستگاه‌هاي مختلف، مانع تحقق انتظارات است.

ضرورت تدوين استراتژي توسعه صنعتي

دغدغه توليد، اگرچه در چند سال اخير موضوع اصلي شعار سال شده، اما موضوعي است که دهه‌هاي متمادي در کانون برنامه‌ريزي‌هاي توسعه قرار داشته و در دو دهه اخير نيز در قالب توصيه به تدوين استراتژي توسعه صنعتي در سه برنامه توسعه چهارم تا ششم دنبال شده است. در اين چارچوب، نقش‌آفريني دولت در ارتقاي توليد يا توسعه صنعتي هنگامي کارآمد و راهگشا تلقي مي‌شود که در چارچوب نقشه راه يا به زبان فني‌تر، در چارچوب استراتژي توسعه صنعتي صورت گيرد.

لزوم هماهنگي ميان سياست‌ها

هنگامي که از نقش دولت در توسعه صنعتي صحبت به ميان مي‌آيد، سياست‌هاي صنعتي شامل انواع خط‌مشي‌هاي صنعتي، تجاري، اعتباري، آموزشي و فناوري و همچنين سياست‌هاي اقتصاد کلان مورد توجه است که هماهنگي اين سياست‌ها، مساله اصلي تدوين و اجراي استراتژي توسعه صنعتي است. در زمينه توسعه صنعتي تزاحم‌هايي ميان سياست‌ها وجود دارد که وظيفه استراتژي، هماهنگ‌سازي آنهاست.

لزوم هماهنگي ميان اقدامات بخش‌ها و نهادها

گستره سازمان‌ها و نهادهاي مرتبط با استراتژي توسعه صنعتي را مي‌توان در اين تحليل ملاحظه کرد. از ميان وزارتخانه‌ها، وزارت صمت با 13زيرمجموعه، وزارت امور اقتصادي و دارايي با 9زيرمجموعه، وزارت جهاد کشاورزي با چهار زيرمجموعه، وزارت نفت با دو زيرمجموعه، وزارت نيرو و وزارت راه و شهرسازي هر يک با يک زيرمجموعه، وزارت تعاون و ر فاه اجتماعي با چهار زيرمجموعه و وزارت علوم، تحقيقات و فناوري با 6زيرمجموعه در اين امر دخيل هستند. همچنين معاونت علمي و فناوري با 3زيرمجموعه، سازمان برنامه و بودجه با 3زيرمجموعه، نهاد رياست‌جمهوري با دو زيرمجموعه و صندوق توسعه ملي، سازمان محيط‌زيست و مرکز ملي رقابت، واحدهاي ديگري هستند که در استراتژي توسعه صنعتي نقش‌آفريني مي‌کنند.

هنگامي که بحث از سياست‌هاي صنعتي و حمايتي دولت به ميان مي‌آيد، سازمان دولت به‌عنوان مجموعه‌اي يکپارچه و کل به هم پيوسته در مقابل بازارها يعني فعالان بخش خصوصي، به تصوير کشيده مي‌شود. اين در حالي است که در عمل، دولت شامل اجزاي متعددي است که هريک کارويژه و برنامه متفاوت خود را دارد و امکان بروز تداخل و موازي‌کاري در اين شرايط وجود دارد. کابينه دولت مرکب از وزرا و مديراني است که به اقتضاي جايگاهي که در سازمان دولت دارند، وظايف و خواسته‌هاي متفاوتي دارند. به‌طور مثال، دفاع وزارت صمت از کاهش نرخ سود و تسهيل اعتبار براي تقويت توليد در مقابل رويکرد بانک‌مرکزي و مشاوران دولت در افزايش نرخ سود و نظارت بيشتر بر اعتباردهي براي کنترل تورم و نقدينگي، ازجمله اختلاف‌هاي مشخص درون کابينه دولت‌هاي پيشين بوده است؛ مساله‌اي که به تغيير جهت‌گيري در برخي صنايع مانند خودروسازي و اعطاي وام خريد خودرو و لوازم‌خانگي براي خروج اين صنايع از رکود در سال‌هاي گذشته انجاميد. جهت‌گيري وزارت صمت، جهت‌گيري حمايتي بود، در حالي که بانک‌مرکزي و مشاوران دولت، خروج از رکود را بيشتر در قالب سياست‌هاي تسهيل فضاي کسب‌وکار و جذب سرمايه‌گذاري خارجي دنبال مي‌کردند. پس از آن طرحي تحت عنوان هماهنگ‌سازي اقدامات دستگاه‌ها و نهادهاي زيرمجموعه دولت، پايه ديگر ضرورت تدوين استراتژي توسعه صنعتي است.

استفاده بهينه از منابع محدود عمومي

هرسال دولت منابع قابل‌توجهي را به حمايت از فعاليت‌هاي توليدي و صنعتي اختصاص مي‌دهد. جهت‌گيري حمايت از توليد در سال‌هاي اخير موجب افزايش اين منابع نيز شده است. اين در حالي است که منابع حمايتي دولت محدود بوده و اختصاص آن به فعاليت‌هايي که بيشترين تاثير را بر اقتصاد کشور داشته باشند داراي اهميت است. اين رويکرد، اولويت‌بندي صنايع و اختصاص منابع حمايتي به صنايعي را که بيشترين تاثير را مي‌توانند بر ساير صنايع و جهت‌گيري بلندمدت توسعه صنعتي داشته باشند توجيه کرده و از محدود کردن محل هزينه‌کرد منابع و اولويت‌بندي آن دفاع مي‌کند. بنابراين ايفاي دو کارويژه هماهنگ‌سازي و اولويت‌بندي، مبناي اصلي نياز به طراحي استراتژي توسعه صنعتي است؛ اين مساله‌اي است که استراتژي توسعه صنعتي را از يکسو با برنامه و از سوي ديگر با بودجه پيوند زده و آن را داراي دو وجه برنامه‌ريزي و تخصيص منابع مي‌سازد.

خروجي سياستگذاري صنعتي

سه کارويژه استراتژي توسعه صنعتي از منظر اجرايي يعني هماهنگ‌سازي سياست‌ها، هماهنگ‌سازي سازمان‌ها و اولويت‌بندي براي استفاده بهينه از منابع عمومي در راستاي توسعه صنعتي به اين دليل اهميت دارند که حمايت دولت از توليد و رونق‌بخشي به آن، صرفا در صورتي کارآمد و نتيجه‌بخش خواهد بود که در چارچوب نقشه راه صورت‌گرفته و تزاحم‌ها، تداخل‌ها، موازي‌کاري‌ها و حيف و ميل منابع از آن حذف شود. اين در حالي است که مقايسه عملکرد دولت و دستگاه‌هاي اجرايي با ملاحظات پيش‌گفته در دوره شدت‌يافتن تحريم‌ها يعني 1390 به اين سو، حاکي از شکاف عميق انتظارات و نتايج است. تاکيد بر تحولات از 1390 به اين سو به اين دليل است که اين دوره با شوک و تحولي در محيط خارجي توسعه صنعتي همراه بوده و در پي آن روند صعودي درآمد سرانه ايران، شاخصي از وضع رفاه، از هنگام مواجهه با تحريم‌ها در اين سال و به دليل ضعف در سياستگذاري متناسب با شرايط، دچار افت شده و هنوز نتوانسته است به موقعيت قبلي بازگردد.

دو منبع مهم رشد اقتصادي و تحول ساختاري، يکي افزايش منابع سرمايه‌اي، سرمايه‌گذاري و ديگري افزايش بهره‌وري است. در يک‌دهه گذشته همزمان با وقوع دو شوک تحريم 1391-1390 و 1401-1397 و عدم‌سياستگذاري صحيح در مقابله با اين شوک‌ها، بهره‌وري کل عوامل توليد کاهش يافته است. در واقع مي‌توان گفت همزمان با تضعيف محيط خارجي فعاليت اقتصادي، کشور در بهبود يا حداقل حفظ بهره‌وري در حدود ابتداي دهه ناموفق بوده و با وجود همه هزينه‌هاي انجام‌شده براي اجراي سياست‌هاي صنعتي، «کميت» توليد کاهش يافته است.

تشکيل سرمايه ثابت ناخالص

به وجود آمدن انتظارات بهبود و رونق در فعالان اقتصادي موجب توسعه فعاليت‌هاي موجود يا شروع فعاليت‌هاي توليدي جديد بوده و همه اين تحولات با تشکيل سرمايه همراه است. صرف‌نظر از پيچيدگي‌ها، اين شاخص در مجموع شاخصي پيش‌نگر از ارزيابي فعالان اقتصادي از رونق و رکود در اقتصاد محسوب شده و براي سياست‌هاي اشتغال‌زايي نيز داراي اهميت است، به‌طوري که ميزان تشکيل سرمايه ثابت ناخالص از سال 91 تا سال 1400، معادل منفي 40‌درصد تغيير کرده است. همچنين تشکيل سرمايه در ماشين‌آلات در همين بازه زماني منفي 51‌درصد شده است. به‌جز اين تشکيل سرمايه در ساختمان نيز به منفي 26‌درصد رسيده است. در برنامه‌هاي چهارم تا ششم توسعه، وزارت صمت متولي تدوين فهرست اولويت‌هاي صنعتي بوده است، اما اين به معناي انحصار اين وزارتخانه در اعمال سياست‌هاي حمايتي و توسعه‌اي نيست، بلکه سياستگذاري صنعتي با نهادها و دستگاه‌هاي گوناگون مرتبط است.

مجموعه‌اي از دستگاه‌ها، سازمان‌ها و نهادها بر وجوه مختلف توسعه صنعتي حاکم هستند. در اين بررسي ساده بيش از 50نهاد، سازمان و موسسه شناسايي شده‌اند که برخي از اين نهادها مانند مراکز رشد خود مرکب از 100واحد تابعه هستند. بنابراين به‌سادگي مشخص مي‌شود که مجموعه عظيمي از دستگاه‌ها مانند صنعت، معدن و تجارت، امور اقتصادي و دارايي، جهاد کشاورزي و راه و شهرسازي، با سياستگذاري صنعتي مرتبط هستند. سياستگذاري صنعتي، به‌عنوان بسته‌اي از خط‌مشي‌ها حاوي خط‌مشي‌هاي صنعتي، تجاري، اعتباري، آموزشي و فناوري است.