چالش‌هاي اصلي بانکداري مرکزي در ايران
تاریخ انتشار : 1401/11/10
پرويز خوشکلام خسروشاهي
دنياي اقتصاد- الف) يکي از چالش‌هاي ديرينه و مزمن بانک مرکزي، مربوط به ساختار خاص بازار ارز در ايران است. بازار ارز در غالب نظام‌هاي اقتصادي و در حالت متعارف خود به اين صورت است که صادرکنندگان کالاها و خدمات داخلي، ارز خود را در بازار ارز به واردکنندگان کالاها و خدمات خارجي مي‌فروشند. همچنين کساني که قصد دارند دارايي‌هاي خود بر حسب پول داخلي را به دارايي بر حسب پول خارجي يا بالعکس تبديل کنند، در اين بازار وارد مي‌شوند. واسطه اين خريد و فروش هم، عموما بانک‌هاي تجاري و صرافي‌ها هستند يعني اينکه بازار ارز در غالب اقتصادها و در حالت متعارف خود در قالب سيستم بانک‌هاي تجاري و صرافي‌ها شکل مي‌گيرد. در اين ميان بانک‌هاي مرکزي نقشي در ارتباط دادن خريداران و فروشندگان ارز (صادرکنندگان و واردکنندگان) ايفا نمي‌کنند، بلکه نقش بانک‌هاي مرکزي اعمال سياست‌هاي ارزي از طريق خريد يا فروش ارز در بازار ارز با هدف تنظيم رقابت‌پذيري بين‌المللي اقتصاد ملي است. يعني اينکه بانک مرکزي هم از طريق خريد يا فروش ارز در بازار ارز است که به پيگيري سياست ارزي خود اقدام مي‌کند.
اما در ايران اين‌گونه نيست و بانک مرکزي نزديک نيم‌قرن است که در کنار بانکداري مرکزي استاندارد و متعارف به‌عنوان بانکدار دولت هم عمل مي‌کند و ارزهاي يک ابر صادرکننده يعني دولت (ارزهاي حاصل از صادرات نفت و گاز) را از دولت خريداري مي‌کند. در واقع بانک مرکزي در کنار بازار ارز متعارف، يک بازار ارز موازي که اندازه‌اش چند برابر بازار ارز متعارف است، ايجاد کرده است. علاوه بر آن در برخي مقاطع، بانک مرکزي حتي جايگزين بازار ارز متعارف هم شده است و صادرکنندگان را ملزم مي‌کند که ارز در اختيار خود را به قيمت موردنظر بانک مرکزي به بانک مرکزي بفروشند و واردکنندگان را هم ملزم مي‌کند که ارز موردنياز خود را از بانک مرکزي به قيمت و مقدار مورد نظر بانک مرکزي بخرند (مديريت و کنترل عرضه و تقاضاي ارز به بانک مرکزي سپرده مي‌شود). چنين ساختاري باعث خلق مشکلات مهمي در اقتصاد ايران شده است:
۱- اين ساختار سبب شده است مرز ميان سياستگذاري ارزي (حيطه اقتصاد کلان) و فعاليت اقتصادي در بازار ارز (حيطه اقتصاد خرد) از بين برود و سياستگذار ارزي خود به عامل بازار ارز مانند سايرين مبدل شود. هدف از سياستگذاري ارزي، تاثيرگذاري بر کارکرد جاري بازار ارز به قصد پيگيري سياست‌هاي کلان اقتصادي به‌ويژه تنظيم رقابت‌پذيري بين‌المللي اقتصاد داخلي است؛ اما فعاليت اقتصادي در بازار ارز، هدفش مستقيم يا غيرمستقيم انتفاع اقتصادي است. به عبارت ديگر سياستگذاري ارزي به نوعي در پي تاثيرگذاري و تغيير جهت فعاليت اقتصادي جاري در بازار ارز است. وقتي اين دو وظيفه متضاد (سياستگذاري ارزي و فعاليت اقتصادي در بازار ارز) به يک نهاد واحد واگذار مي‌شود، روشن است که کارآيي هر دو وظيفه مختل خواهد شد و اگر اين نهاد واحد همان‌طور که در ايران اين‌گونه است بانک مرکزي باشد اعتبار بانک مرکزي نيز پيوسته زير سوال خواهد رفت. ديگر مشکل مهم موجود در اين ساختار، وجود تداخل منافعي است که ميان اهداف کلان بانک مرکزي و برخي اهداف خرد ناشي از اين ساختار، تقابل ايجاد مي‌کند که آن هم ضربه بزرگي به اعتبار بانک مرکزي وارد مي‌سازد (عدم استقلال سياست ارزي از فعاليت اقتصادي در بازار ارز) .
۲- چنين ساختاري سبب شده سياست ارزي و پولي به سياست مالي گره بخورد و به اين ترتيب سياست پولي و ارزي تابع سياست مالي شود و استقلال بانک مرکزي عملا منتفي شود. اگر دولت ارز حاصل از صادرات خود را به جاي اينکه به بانک مرکزي بفروشد در بازار ارز متعارف به فروش برساند، برايش بسيار دشوار خواهد بود که سياست پولي و ارزي را تابع سياست مالي خود کند و به اين ترتيب امکان اينکه سياست پولي و ارزي از موضوعيت يا کارآيي بيفتد و به تبع آن اعتبار بانک مرکزي نيز مخدوش شود، فراهم نخواهد بود (عدم استقلال سياست پولي و مالي؛ البته استقلال سياست پولي و مالي به معني عدم تعامل و هماهنگي ميان آن دو و همچنين عدم پاسخگو بودن بانک مرکزي نيست).
3- اين ساختار سبب گره خوردن سياست ارزي و پولي به سياست‌هاي رفاهي و توزيع درآمدي و توسعه‌اي دولت و همچنين خواسته‌هاي انتخاباتي سياستمداران شده است. سياست‌هاي پولي و ارزي، توأمان اهداف کوتاه‌مدت و بلندمدت را دنبال مي‌کنند؛ اما سياست‌هاي رفاهي و خواسته‌هاي سياسي، به دنبال اهداف کوتاه‌مدت هستند. بنابراين تبعيت سياست‌هاي پولي و ارزي از اين سياست‌هاي کوتاه‌مدت، سبب بلاموضوع يا بلااثرشدن سياست‌هاي پولي و ارزي مي‌شود (عدم استقلال سياست‌هاي پولي و ارزي از سيکل‌هاي سياسي) .
۴- در چنين ساختاري به جاي اينکه عمده‌ترين صادرکننده کشور يعني دولت، درآمد حاصل از صادرات نفت و گاز را در بازار ارز به بانک‌هاي تجاري بفروشد و منابع ريالي مورد نياز خود را از درون اقتصاد جمع‌آوري کند، دلارهاي نفتي را به بانک مرکزي مي‌فروشد و ريال مورد نياز خود را از منابع بانک مرکزي کسب مي‌کند که معادل افزايش پايه پولي است (به مفهوم چاپ پول جديد). اين پديده يکي از عوامل اصلي افزايش نقدينگي به‌ويژه از برنامه سوم توسعه به بعد است. البته بانک مرکزي مي‌تواند دلارهاي دريافتي را در بازار ارز بفروشد؛ اما به دلايل گوناگون معمولا اين اتفاق نمي‌افتد. اين پديده علاوه بر پمپاژ مستمر پايه پولي و نقدينگي به اقتصاد، يکي از عوامل مهم قطع ارتباط طبيعي و ساختاري بخش نفت و به تبع آن ارز با بقيه اقتصاد کشور است که هر دو را دچار سردرگمي و عدم تعادل مي‌کند. شوک‌هاي ارزي هرازچندگاهي که در اقتصاد کشور روي مي‌دهد، مستقيم يا غيرمستقيم عمدتا از کانال همين پديده اتفاق مي‌افتد. با حذف اين پديده، اولا اصلي‌ترين منشأ تداخل منافع ميان سياستگذاري ارزي و معامله‌‌گري ارز در اقتصاد ايران تضعيف مي‌شود و ثانيا بازار ارز عمق قابل توجهي پيدا مي‌کند. عمق پيدا کردن بازار ارز چون يک لنگر نوسان‌گير مهم در ميان‌مدت و درازمدت براي بازار ارز عمل خواهد کرد.
5- در چنين ساختاري، برخي مواقع تصميم به حذف دستوري بازار ارز متعارف گرفته مي‌شود که اقدام عجيبي است. تمام دغدغه سياستگذاران و اقتصاددانان اين است که در مواردي که بازاري براي مبادله وجود ندارد (مثل مورد کالاهاي عمومي، آثار خارجي، اطلاعات نامتقارن و...)، چگونه مي‌توان بازار ايجاد کرد؛ اما در برخي مقاطع سياستگذار ارزي يا دولت در کمال تعجب تصميم به حذف بازار متعارف ارز مي‌گيرد. بازار يک ابزار کارآمد و کم‌هزينه براي جمع‌آوري اطلاعات و کاهش ريسک است.
ب) يکي ديگر از چالش‌هاي بانک مرکزي، نداشتن ابزار اعمال سياست پولي است. ابزارهاي متعارف سياست پولي عبارت از عمليات بازار باز، نرخ ذخيره قانوني و نرخ تنزيل است.
با توجه به تجارب موجود، امروزه مهم‌ترين و کارآمدترين ابزار سياست پولي که توسط بانک‌هاي مرکزي دنيا مورد استفاده قرار مي‌گيرد، عمليات بازار باز (خريد و فروش اوراق قرضه) است؛ اما در اقتصاد ايران که شايد در ميان چند مورد استثنا در دنيا باشد چنين ابزاري فقط چند سال است که به جريان افتاده است. علاوه بر اين طبق قانون، بانک مرکزي مجاز به خريد اوراق بدهي در بازار اوليه نيست. بنابراين حجم اوراق مالي در ترازنامه بانک مرکزي آن‌قدر بالا نيست که بتواند با اين ابزار بر نرخ بهره واقعي تاثير اساسي بگذارد و به سياستگذاري پولي جدي بپردازد.
مضاف بر آن هنوز بخش‌هايي در بانک مرکزي نسبت به کارآمدي اين ابزار سياستگذاري پولي ترديد دارند و همچنان بر کنترل مستقيم پايه پولي اصرار مي‌ورزند. در ارتباط با سياست پولي نامتعارف (خريد دارايي، تامين نقدينگي و تعهد به يک سياست پولي مشخص در آينده) نيز بانک مرکزي به‌دليل محدوديت‌هاي متعدد مقرراتي و اجرايي، امکان استفاده از چنين سياستي را ندارد. به اين ترتيب بانک مرکزي در ايران به‌دليل نداشتن ابزارهاي مناسب براي اعمال سياست پولي، از توان لازم براي کنترل نقدينگي، هدف‌گذاري تورمي، هدف‌گذاري رشد اقتصادي و پيگيري هدف مهم ثبات اقتصادي برخوردار نيست.
ج) چالش بزرگ ديگر بانک مرکزي در ارتباط با نظارت بر شبکه بانکي است. اصولا هدف اصلي از نظارت بر عملکرد نظام بانکي، مديريت ريسک نظام بانکي با هدف کنترل و کاهش دو مشکل کژگزيني (adverse selection) و کژمنشي (moral hazard) در عمليات بانکداري است. بنابراين وظيفه نظارتي اصلي بانک مرکزي، تنظيم مقررات مربوط به مديريت ريسک مذکور (regulation) و نظارت بر اجراي آن مقررات (supervision) است. اما به نظر مي‌رسد بانک مرکزي در ايران به جاي تمرکز بر اين اهداف، رويکردش رياست بر بانک‌ها (دخالت شديد در اداره امور بانک‌ها) به جاي نظارت بر بانک‌ها است. بنابراين به‌دليل رويکرد رياستي بانک مرکزي به جاي رويکرد نظارتي با مختصاتي که بيان شد، هزينه نظارت براي بانک‌ها و خود بانک مرکزي به‌شدت بالا و در مقابل، کارآمدي و اثربخشي آن به‌شدت پايين است. تسلط چنين رويکردي، فضاي کسب‌وکار بانکي را به‌شدت نامساعد کرده است. درصورتي‌که بانک مرکزي رويکرد نظارتي با مشخصات بيان‌شده را دنبال کند هم هزينه نظارت را براي خود و شبکه بانکي کاهش خواهد داد و هم کارآيي و سلامت عملکرد نظام بانکي و فضاي کسب‌وکار بانک‌ها را ارتقا خواهد بخشيد.
