ماراتن ۱۴ ساله اصلاح قوانين بانکي در گام پاياني
تاریخ انتشار : 1402/02/13
با تصويب طرح قانون بانک مرکزي، فصل جديدي از سياستگذاري و اقدام در بانک مرکزي آغاز مي‌شود.
به گزارش ايبِنا، در طول سال‌هاي دهه ۹۰ ميلادي و حتي اولين دهه قرن جديد ميلادي بسياري از کشور قوانين بانکي را مطابق با تحولات روز اصلاح کردند. تغيير و تحولات در حوزه تئوري‌هاي پولي و تاثيرپذيرفتن از نتايج بحران مالي- بانکي سال ۲۰۰۷ زمينه را براي تغييرات گسترده در قوانين بانکي به‌وجود آورد.
در ايران، اما قانون پولي و بانکي که از سال ۱۳۵۱ شمسي و ۱۹۷۲ ميلادي به تصويب رسيده، تاکنون مورد اصلاح قانون توجه قرار نگرفته است. در طول ۵ دهه اخير صرفا يک بار در سال ۱۳۹۲ بند ب ماده ۲۶ قانون پولي و بانکي که براي دولت از محل تسعير دارايي‌هاي بانک مرکزي سود شناسايي مي‌کرد، نسخ و بند ديگري جايگزين آن شد. در طول قانون برنامه پنجم و ششم توسعه هم ترکيب شوراي پول و اعتبار تغيير کرد. به غير از اين دو مورد، تاکنون هيچ اصلاح و يا تکميلي در حوزه قانون پولي و بانکي انجام نشده است.
همچنين قانون عمليات بانکي بدون ربا که در سال ۱۳۶۲ به صورت آزمايشي به تصويب رسيد، در طول اين ۳۹ سال هيچگاه مورد بازنگري قرار نگرفته است در حالي که اين قانون در زماني به تصويب رسيد که هيچ بانکي خصوصي در ايران فعاليت نداشت و قرار بود پس از اجراي ۵ ساله اين قانون، نقاط ضعف آن شناسايي و قانون جديد و دائمي به تصويب برسد.
از مهلت آزمايشي قانون عمليات بانکي بدون ربا ۳۳ سال مي‌گذرد. در اين ۳۳ سال تاکنون ۸ دولت و ۴ رئيس جمهور روي کار آمده و رفته‌اند، اما هيچگونه تغييري در متن اين قانون انجام نشده است. عدم امکان نظارت درست بانک مرکزي بر عملکرد بانک‌ها، عدم امکان برخورد جدي بانک بانک مرکزي با تخلفات، درجه پايين استقلال بانک مرکزي، لزوم بازطراحي ساختار و نظامات تصميم‌گيري در بانک مرکزي، نبود قانون تعارض منابع در نظام بانکي، ناترازي برخي بانک‌ها و ده‌ها مساله ديگر، ضرورت اصلاح نظام بانکي را در سال‌هاي اخير صدچندان کردن است.
لوايح بانکي در دولت دهم مسکوت ماند
اولين گام‌ها براي اصلاح نظام بانکي در سال ۸۷ و در قالب طرح تحول نظام بانکي برداشته شد و پس از گذشت سه- چهار سال خروجي جلسات کارگروه تحول بانکي دو لايحه قانون بانک مرکزي و قانون بانکداري بود.
اين دو لايحه که در سال ۹۱ به دولت ارسال شد. باوجود اينکه اصلاح نظام بانکي يکي از پرتکرارترين گزاره‌هاي مطرح شده از سوي محمود احمدي نژاد رئيس دولت‌هاي نهم و دهم بود، به‌دلايل نامعلومي هيچگاه از سوي دولت دهم به مجلس ارسال نشد. در سال‌هاي ۹۰ و ۹۱ حاشيه از متن پررنگ‌تر بود و به نظر مي‌رسد همين شرايط موجب مسکوت ماندن لوايح بانکي شد.
۸ سال وعده لوايح بانکي در دولت تدبير و اميد؛ نتيجه: هيچ
بعد از روي کار آمدن دولت يازدهم، لوايح قانون بانک مرکزي و قانون بانکداري همچنين روي ميز دولت و دستور کار بررسي قرار داشت. قبل از بررسي اين لوايح در هيات دولت، علي طيب‌نيا وزير اقتصاد دولت يازدهم در نامه‌اي به معاون اول رئيس جمهور (نقل به مضمون) تاکيد کرد باتوجه به اينکه اين لايحه بايد توسط وزير اقتصاد به امضاء برسد، بايد ابتدا مورد بررسي وزير قرار گرفته و پس از تاييد در صحن دولت بررسي شود. با اين نامه، لوايح دوقلوي بانکي دوباره به وزارت اقتصاد بازگشت.
اما بازگشت لوايح بانکي به وزارت اقتصاد موجب تاخير بسيار زياد در تعيين تکليف اين دو لايحه شد. به‌طوري حداقل يک سال و نيم، لوايح در وزارت اقتصاد ماند و کارگروه بررسي لوايح بانکي هم با فاصله‌هاي بسيار زياد تشکيل مي‌شد. در نهايت مرداد ماه ۱۳۹۵ پيش‌نويس لوايح قانون بانک مرکزي و قانون بانکداري در سايت بانک مرکزي منتشر شد. لوايح بانکي مدتي بعد به هيات دولت ارسال شد، اما اسفند ماه همان سال بود که (مرحوم) سيد عباس موسويان عضو شوراي فقهي بانک مرکزي در آن دوره از بازگشت لوايح بانکي به ميز کارشناسي خبر داد و گفت: قرار است بانک مرکزي و وزارت امور اقتصادي و دارايي بررسي‌هاي بيشتري بر اين لوايح انجام دهند.
کارکرد لوايح بانکي در جلوگيري در سرکوب طرح‌هاي موازي
يکي از کارکرد‌هاي اين دو لايحه جلوگيري از ارائه هرگونه طرح توسط مجلس و يا نقد نسبت به عدم پيگيري دولت در زمينه اصلاح نظام بانکي بود. در مجلس نهم، کميته‌اي در زيرمجموعه کميسيون اقتصادي مجلس شکل گرفت که مسئوليت اين کميته برعهده محمد حسين حسين‌زاده بحريني نماينده مردم مشهد و عضو کميسيون اقتصادي مجلس بود. اين کميته در سال ۹۳ و پس از گذشت ۳۰ سال از تصويب قانون عمليات بانکي بدون ربا و بعد از گذشت ۲۵ سال از مهلت اجراي آزمايشي اين قانون، طرح اصلاح قانون بانکداري بدون ربا را تدوين کرد. در اين کميته از نظريان کارشناسان فقهي و کارشناسان اقتصادي استفاده شده بود و طرح مفصلي به اين منظور تهيه شده بود.
جوانه‌هاي اصلاحات نظام بانکي در کميسيون اقتصادي مجلس نهم
پس از اطلاع دولت از اين طرح، برخي اعضاي دولت در جلسات کميسيون اقتصادي تاکيد مي‌کردند اجازه دهيد به جاي طرح مجلس، دولت لوايح بانکي را ارسال کند و معمولا براي زمان تحويل لوايح بازه زماني ۳ ماه را بيان مي‌کردند. نمايندگان کميته مذکور براي کسب اطلاع از جزئيات لوايح بانکي، به‌صورت غيررسمي متن لوايح را از دولت دريافت کردند. اما آنقدر اين سه ماه‌ها گذشت که مجلس نهم به پايان عمر خود نزديک مي‌شد. اعضاي کميته اصلاح قانون عمليات بانکي بدون ربا لوايح دولت را با طرح خود ادغام کرده و طرح خود را به‌عنوان طرح بانکداري جمهوري اسلامي منظور کردند. اما در جريان بررسي بيشتر طرح، بخشي از چارچوب‌ها و مواد تهيه شده در حوزه اصلاح قانون بانکداري بدون ربا از متن طرح حذف و مفاد اين بخش کاهش يافت.
در نهايت طرح ۱۹۹ ماده‌اي بانکداري جمهوري اسلامي پس از تصويب در کميسيون اقتصادي مجلس نهم به صحن علني رفت. زماني که طرح در صحن علني مطرح شد حدود يک ماه به پايان مجلس نهم باقي مانده بود و طرح به‌دليل توجيهي متعددي در صحن علني راي نياورد.
تلاش عبدالناصر همتي براي جلوگيري از تصويب طرح بانکداري جمهوري اسلامي در مجلس دهم
پس از اتمام مجلس نهم، دولت يازدهم که نمايندگان همسو با خود را در مجلس دهم مي‌ديد، ارسال لوايح بانکي به‌عنوان اولين لوايح دولت به مجلس جديد را وعده دادند. ولي عجيب آنکه اين وعده هم محقق نشد.
اما برخي نمايندگان پيگير طرح بانکي مجلس در مجلس دهم حضور هم حضور داشتند و طرح را باز هم پيگيري کردند. مدتي بعد طرح تاسيس بانک توسعه به فصول اين طرح اضافه شد و در مجموع مواد طرح بانکداري جمهوري اسلامي به ۲۰۵ ماده افزايش يافت.
باوجود اينکه ۸۵ نفر از نمايندگان مجلس اين طرح را امضاء کرده بودند، تا آبان ماه ۱۳۹۸ اين طرح در دستور کار صحن علني مجلس قرار نگرفت. قبل از مطرح شدن طرح قانون بانک مرکزي در صحن علني، عبدالناصر همتي رئيس کل بانک مرکزي در نامه‌اي به رهبر انقلاب، خواستار توقف بررسي اين طرح در مجلس شده و تاکيد کرده بود دولت ظرف مدت ۳ ماه لايحه‌اي براي اصلاح نظام بانکي به مجلس تقديم مي‌کند، اما رهبر انقلاب با رد اين درخواست، در نامه‌اي به رئيس مجلس از مجلس مي‌خواهند که نظرات رئيس کل بانک مرکزي را بشنوند.
در همين راستا برخي طراحان اين طرح و نمايندگان مجلس با رئيس کل بانک مرکزي دو جلسه مفصل برگزار مي‌کنند. الياس حضرتي رئيس کميسيون اقتصادي مجلس در مجلس دهم در جلسه بررسي طرح قانون بانک مرکزي در مرکز پژوهش‌هاي مجلس گفت: «رئيس کل بانک مرکزي در نامه‌اي به مقام معظم رهبري از طرح بانکداري جمهور اسلامي انتقاد کردند و رهبر انقلاب نامه‌اي را به آقاي لاريجاني نوشتند و ما با رئيس مجلس جلسه‌اي را برگزار کرديم؛ که بعد از آن موضوع با همتي جلسه‌اي گذاشتيم و قريب به ۸۵ درصد پيشنهادات آن‌ها را اعمال کرديم».
پيگيري‌ها نشان مي‌داد عبدالناصر همتي صرفا بخش بانک مرکزي را مطالعه کرده و چند درخواست مشخص را مطرح مي‌کند. دو جلسه مفصل در بانک مرکزي برگزار و سه تغيير در متن طرح انجام مي‌شود. اين تغييرات شامل حذف سازمان نظارت بر بانک‌ها و موسسات اعتباري، تغيير جايگاه و نقش شوراي فقهي بانک مرکزي و افزايش اختيارات رئيس کل بانک مرکزي در برابر هيات عالي بود.
پس از اين جلسه بود که در متن طرح، سازمان نظارت بر بانک‌ها و موسسات اعتباري که سازماني مستقل، اما زيرمجموعه بانک مرکزي بود و رئيس آن توسط رئيس جمهور منصوب مي‌شد، به معاونت نظارت بانک مرکزي تبديل و رئيس آن معاون رئيس کل بانک مرکزي شد.
باوجود همراهي با نظرات رئيس کل بانک مرکزي، همتي در جريان بررسي طرح در صحن علني مجلس به‌عنوان نماينده دولت، در مخالفت با طرح صحبت کرد و گفت: «من منکر نکات مثبت اين طرح نيستم، اما در اين طرح ساختار بانک مرکزي را تغيير داده‌اند. در شرايط تحريم هستيم و بانک مرکزي نيز عمود اين خيمه است نبايد اجازه دهيم اين شوک به ساختار بانک مرکزي وارد شود. مگر مي‌شود ۲۰۵ ماده در خصوص سيستم بانکي آماده باشد و يکباره همه اين تغييرات ايجاد شود بدون اينکه کارشناسان و بانک مرکزي در اين زمينه اقناع شده باشند. اجازه بدهيد لايحه دولت در اين زمينه به مجلس ارائه شود.»
اصلاحات بانکي به عمر مجلس دهم قد نداد
در نهايت مجلس دهم به کليات طرح بانکداري جمهوري اسلامي راي داد، اما براي بررسي بيشتر به طرح را دوشوري کرد تا براي بررسي بيشتر و رفع نقاط ضعف، به کميسيون اقتصادي بازگردد. تصور مي‌شد اين طرح پس از دو ماه يا چند ماه دوباره به صحن علني برود، اما با شيوع بيماري کرونا و تاثير آن بر جلسات صحن علني مجلس و همچنين باتوجه به اتمام فعاليت مجلس دهم تا پايان ارديبهشت ماه سال ۹۹، طرح قانون بانک مرکزي باز هم به نتيجه نرسيد.
تبديل طرح بانکداري جمهوري اسلامي به سه طرح
با آغاز به کار مجلس يازدهم و شکل‌گيري کميسيون‌ها، پس از مدتي پس از گفتگو و همفکري کارشناسي و مطالعه قوانين بانکداري مرکزي کشور‌هاي مختلف، تصميم بر آن شد که فصول اصلي طرح بانکداري جمهوري اسلامي از يکديگر تفکيک شوند. در همين راستا مهم‌ترين جزء اين طرح که مربوط به حوزه بانک مرکزي است به‌عنوان طرح قانون بانک مرکزي مورد بررسي مجدد قرار گرفت.
سرنوشت طرح قانون بانک مرکزي در مجلس يازدهم
چندين نشست، جلسه کارشناسي و نقد و بررسي در اين مدت تشکيل شد و پيشنهادات متعددي به طراحان طرح ارائه شد. پس از روي کار آمدن دولت سيزدهم و مشخص شدن کابينه جديد جلساتي بين طراحان و رئيس کل بانک مرکزي و برخي چهره‌هاي اقتصادي دولت برگزار شد. کليات طرح قانون بانک مرکزي مجددا در ارديبهشت ماه ۱۴۰۰ به تصويب رسيد، اما براي بررسي بيشتر به کميسيون اقتصادي مجلس ارجاع داده شد.
در اين مدت، براي تعامل بين دولت و مجلس و همراه شدن دولت با طرح و همچنين عدم مغايرت طرح با قانون اساسي، تغييرات در متن نهايي انجام شد. بر اين اساس که شرايط انتصاب و عزل رئيس کل بانک مرکزي مشابه مصوبه سال ۹۳ مجمع تشخيص مصلحت نظام باشد. همچنين رئيس جمهور به پيشنهاد رئيس کل بانک مرکزي ۴ عضو غيراجرايي هيات عالي بانک مرکزي را منصوب مي‌کند. رئيس جمهور مي‌تواند اعضاي غيراجرايي را عزل کند. تا پيش از اين عزل اعضاي غيراجرايي هيات عالي بانک مرکزي منوط به محرز شدن قصور يا تخلفي بود که توسط هيات نظّار به سران سه قوه گزارش مي‌شد. تغيير ديگر در متن طرح قانون بانک مرکزي، تبديل شدن شوراي فقهي بانک مرکزي به يکي از ارکان بانک مرکزي بود. تا پيش از اين شوراي فقهي به‌عنوان يک شوراي رسمي که مصوبات آن لازم‌الاجرا براي بانک مرکزي است، در متن طرح وجود داشت، اما اين شوراي در طرح قانون بانک مرکزي جزء ارکان بانک مرکزي نبود.
در خرداد ماه ۱۴۰۱ بالاخره کميسيون اقتصادي مجلس گزارش شور دوم خود را به هيات رئيسه مجلس ارسال کرد. در سال ۱۴۰۱ طرح قانون بانک مرکزي به تصويب صحن علني مجلس شوراي اسلامي رسيد و به شوراي نگهبان ارسال شد. شورا در گام اول ايرادات نگارشي و محتوايي متعددي بر اين طرح گرفت و به همين دليل به کميسيون اقتصادي مجلس بازگشت. بعد از اصلاح ايرادات شوراي نگهبان در کميسيون و تصويب آن در صحن علني مجلس، مجددا اين لايحه به شوراي نگهبان رفت. اين بار هم شوراي نگهبان ايراداتي بسيار کمتر از دفعه قبل به متن طرح وارد کرد و براي رفع اين ايرادات به مجلس ارجاع شد. براي دومين بار در ۲۹ فروردين ماه ۱۴۰۲، ايرادات شوراي نگهبان در جلسه علني مجلس بررسي و پيشنهادات اصلاحي کميسيون اقتصادي مجلس به تصويب رسيد.
ويژگي‌هاي طرح قانون بانک مرکزي
در طرح قانون بانک مرکزي، ترکيب مجمع عمومي بانک مرکزي تاحدودي تغيير کرده است. در قانون فعلي، رئيس جمهور رئيس مجمع است و وزير اقتصاد، رئيس سازمان برنامه و بودجه و دو نفر از وزرا به انتخاب هيات وزيران. ساير ارکان بانک مرکزي هم بدون حق راي مي‌توانند در جلسات مجمع عمومي شرکت کنند.
اما در طرح قانون بانک مرکزي، رئيس جمهور رئيس مجمع است. وزير اقتصاد، رئيس سازمان برنامه و بودجه و دو نفر اقتصاددان داراي حداقل پانزده (۱۵) سال تجربه مرتبط، يک نفر به انتصاب رئيس مجلس شوراي اسلامي و يک نفر به انتصاب رئيس قوه قضائيه. اين افراد ۴ سال عضو مجمع عمومي خواهند بود و عزل آن‌ها توسط مقام منصوب کننده امکان‌پذير خواهد بود.
تغيير ديگر، در حوزه وظايف مجمع عمومي بانک مرکزي است. براساس قانون پولي و بانکي، وظايف مجمع عمومي بانک مرکزي: رسيدگي و تصويب ترازنامه بانک‌مرکزي، رسيدگي و اتخاذ تصميم نهايي نسبت به گزارش‌هاي هيات نظّار، رسيدگي و اتخاذ تصميم درباره پيشنهاد تقسيم سود ويژه، انتخاب اعضاي هيات نظّار به پيشنهاد وزير امور‌اقتصادي و داراي و ساير وظايفي که طبق مقررات اين قانون به عهده مجمع عمومي گذارده شده است.
در اين طرح ترکيب هيات عالي که جايگزين شوراي پول و اعتبار خواهد شد، اينگونه تغيير کرده است: ۱- رئيس‌کل (رئيس هيأت‌عالي)، ۲- وزير امور اقتصادي و دارايي، ۳- رئيس سازمان برنامه و بودجه کشور، ۴- دو نفر اقتصاددان متخصص در زمينه سياستگذاري پولي و ارزي، ۵- دو نفر متخصص در حوزه بانکداري (يک نفر در زمينه حقوق بانکي و يک نفر در زمينه امور مالي)، ۶- معاون سياستگذاري پولي، ۷- معاون تنظيم‌گري و نظارت.
علاوه بر اين اختيارات گسترده‌اي در حوزه سياست گذاري و نظارت بر بانک‌ها و حتي انحلال بانک‌هاي ناسالم و اجراي عمليات گزير تعيين کرده است که بررسي جزئيات آن نيازمند نگارش گزارش ديگري است. اين اختيارات علاوه بر اينکه زمينه را براي ايجاد انضباط مالي و نظارت مناسب بر عملکرد بانک‌ها فراهم مي‌کند، زمينه و بستر مناسبي براي مهار تورم است، زيرا عواملي مانند بانک‌هاي ناسالم و ضعف اختيارات بانک مرکزي در حوزه ارزي و همچنين نبود قدرت مناسب براي تصميم گيري در حوزه‌هاي مهم پولي و بانکي و همچنين درجه پايين استقلال بانک مرکزي از دلايل پايداري تورم در اقتصاد ايران است و طرح قانون بانک مرکزي تا حد امکان و در چارچوب قانون اساسي تلاش کرده، اختيارات مناسبي را براي تصميم گيري و اعمال سياست پولي و نظارتي بانک مرکزي فراهم کند. اميد است با اصلاح قوانين در حوزه نظام بانکي، زمينه براي اجراي اصلاحات در اين حوزه فراهم شود.
