باخت کسب‌وکار به سياست ارزي
تاریخ انتشار : 1402/09/07
دنياي‌اقتصاد : ملزم شدن فعالان اقتصادي به بازگرداندن ارز به چرخه اقتصادي بدون در نظرگرفتن تنگناهاي حاکم بر فضاي اقتصادي و ناديده گرفتن شرايط تحريم و هزينه‌‌‌هاي مترتب با آن، بر مشکلات فعالان اقتصادي افزوده و سبب خروج فعالان اقتصادي خوشنام و شناسنامه‌‌‌دار از چرخه اقتصادي کشور شده است.
معيار اتخاذ سياستهاي ارزي بايد تقويت توليد و صادرات باشد، اما طي سال‌هاي اخير، به‌ويژه به دلايل عوام‌‌‌گرايانه، به جاي آنکه معيار اتخاذ سياستهاي ارزي، تقويت توليد و صادرات باشد، کنترل نرخ ارز مبناي سياست‌‌‌‌ها و تعيين نرخ ارز است و بانک‌مرکزي به عنوان نهاد پولي و متولي اصلي بازار ارز، با اتخاذ سياستهاي بعضا نامناسب، شرايط را براي بخش خصوصي سخت‌‌‌تر کرد. اين در حالي است که شايد براي مدتي کوتاه نرخ ارز از طريق اجبار صادرکنندگان و ارزپاشي کنترل شود، اما با اولين شوک، با جهش نرخ ارز و بحران ارزي روبهرو خواهيم بود. از اين‌رو دستور به بازار، نتيجه‌‌‌اي جز غيرشفاف شدن محيط کسب‌وکار و در نهايت خروج فعالان اقتصادي با حسن نيت از بازار نخواهد داشت.
در همين راستا اتاق ايران، طي بررسي مواد «لايحه تقويت اختيارات بانک‌مرکزي در مديريت بازار ارز» در مرکز پژوهش‌‌‌هاي اتاق ايران، به نمايندگي از بخش خصوصي، مخالفت خود را با کليات آن اعلام کرده و پيشنهادهاي اصلاحي ارائه داده است که در صورت اصرار بر تصويب اين لايحه، اصلاحاتي در مفاد آن صورت بگيرد. نوسانات شديد نرخ ارز طي سال‌هاي اخير فضاي کسب‌وکار کشور را ملتهب و پيش‌بيني‌‌‌پذيري اقتصاد را براي فعالان اقتصادي با ابهام روبهرو کرده است. نوسانات بازار ارز و نااطميناني ايجادشده، هم طرف عرضه اقتصاد و هم طرف تقاضا را به‌‌‌‌شدت متاثر کرده است.
بانک‌مرکزي به عنوان نهاد پولي و متولي اصلي بازار ارز، با اتخاذ سياستهاي بعضا نامناسب، شرايط را براي بخش خصوصي سخت‌‌‌تر کرد. ملزم شدن فعالان اقتصادي به بازگرداندن ارز به چرخه اقتصادي بدون در نظرگرفتن تنگناهاي حاکم بر فضاي اقتصادي و ناديده گرفتن شرايط تحريم و هزينه‌‌‌هاي مترتب با آن، بر مشکلات فعالان اقتصادي افزوده و سبب خروج فعالان اقتصادي خوشنام و شناسنامه‌‌‌دار از چرخه اقتصادي کشور شده است. به‌‌‌‌عنوان مثال، بخش کشاورزي به‌‌‌‌عنوان يکي از بخش‌‌‌هاي اقتصادي مهم کشور که سهم بزرگي در اشتغال کل کشور دارد (حدود ٢٠ميليون نفر به صورت مستقيم در اين بخش مشغول به فعاليت هستند)، طي دو سال اخير نه‌‌‌‌تنها رشد صادرات نداشته، بلکه به‌رغم افزايش کل صادرات کشور، کاهش بيش از ٢٠درصد صادرات را تجربه کرده است که در صورت حمايت امکان افزايش دوبرابري آن نيز وجود دارد. صادرات محصولات کشاورزي در سال ١٣٩٩، حدود ۸.۴ميليارد دلار، در سال ١٤٠٠ حدود ۸.۳ميليارد دلار و در سال ١٤٠١، حدود ۶.۳ميليارد دلار بوده است. ريشه‌يابي موضوع کاهش صادرات محصولات کشاورزي طي چند سال اخير حاکي از آن است که وجود تحريم‌‌‌هاي ظالمانه و مشکلات مربوط به بازگشت ارز حاصل از صادرات، از عوامل اصلي تشديد کاهش صادرات محصولات کشاورزي به شمار مي‌‌‌آيند.
نرخ ارز يک متغير کليدي است که تغييرات آن توليدکنندگان، صادرکنندگان، واردکنندگان، خانوارها تا دولت را متاثر مي‌‌‌سازد. بنابراين تصميم‌گيري درباره اين متغير حياتي بايد حتما براساس مباني علمي و تجارب و نظرات فعالان اقتصادي درگير با آن و با سنجش آثار آن بر توليد و صادرات صورت گيرد. تقويت مديريت بازار ارز در جهت حمايت از توليد و فعاليت‌هاي اقتصادي، همواره مورد تاييد و تاکيد بخش خصوصي است، اما لايحه فعلي اهداف موردنظر در راستاي تقويت اختيارات بانک‌مرکزي در مديريت بازار ارز را محقق نمي‌‌‌سازد و داراي ابهامات و نقاط ضعفي است.
اظهارنظر درباره کليات لايحه
متن و مفاد لايحه مذکور حاکي از قصد و تصميم قانون‌گذار در تشديد مجازات متخلفان از ضوابط و مقررات ارزي کشور است. به عبارت ديگر قانون‌گذار در اين لايحه سعي کرده است نظم و نظام ازدست‌رفته در اين حوزه را با ابزار مجازات برگرداند. اما اصول مهمي به شرح ذيل در تهيه و تدوين اين لايحه مورد توجه و عنايت لازم قرار نگرفته است: اصلاح قانون در حالتي انجام ميشود که اصل قانون داراي نواقص، ايرادات و ابهاماتي باشد که به دليل ايرادات و نواقص مزبور، هدف و خواسته نهايي از تصويب آن محقق و حاصل نمي‌‌‌شود و درنتيجه قانون‌گذار با کسب اطلاعات لازم و شناسايي دقيق نقاط ضعف، ايرادات و نواقص قانون موجود، نسبت به اصلاح و رفع ايرادات و نواقص قانون موردنظر اقدام ميکند. با اين توضيحات اين سوال مطرح ميشود که آيا در مورد قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز که بيش از يک‌سال از تاريخ تصويب اصلاحيه آن مي‌گذرد، چنين تحقيقي شده است؟
لايحه حاضر مغاير با تبصره «٦» بند «ح» ماده «٢» مکرر قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز است. در اين تبصره روش‌هاي رفع تعهد ارزي براي صادرکنندگان مشخص شده است، اما اين لايحه اختياراتي به بانک‌مرکزي مي‌دهد که مي‌‌‌تواند فراتر از موارد ذکرشده در قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز تصميم‌گيري و اقدام کند.
سياست جزايي و نظام مجازات‌ها، يک امر استثنايي است و نمي‌‌‌توان با مجازات و مقررات جزايي، نظم اقتصادي ايجاد کرد. نظم اقتصادي با رعايت اصول علم اقتصاد و قوانين صريح و شفاف در حوزه‌هاي تجارت، بانکي و پولي، بيمه، گمرک، حمل‌ونقل و... ايجاد ميشود و با سياست جزايي و نظام مجازات‌ها از آنها حمايت ميشود. بنابراين نبايد مجازات اصل باشد؛ چراکه نظام مجازات‌ها، ايجاد‌کننده و تکميل‌‌‌‌کننده زنجيره نظم اقتصادي است. آيا قانون‌گذار در خصوص دلايل اينکه صادرکنندگان خرد تمايلي به فروش ارز حاصل از صادرات خود با نرخ اعلامي بانک‌مرکزي ندارند، تحقيق کرده است؟ آيا اين عدم‌تمايل صرفا ناشي از سوداگري و کسب سود و درآمد بيشتر است که آنها را مستوجب تشديد مجازات مي‌‌‌داند؟ اگر چنين تحقيقي نشده باشد و لايحه موصوف صرفا در مقام عکس‌‌‌العمل به رفتار بازار تهيه شده باشد، قطعا به سرنوشت ساير قوانين در حوزه کسب‌وکار دچار ميشود که هيچ‌گاه منتج به نتيجه مورد نظر نگارندگان آن نشده است. از همين‌رو دستور به بازار، نتيجه‌‌‌اي جز غيرشفاف شدن محيط کسب‌وکار و در نهايت خروج فعالان اقتصادي با حسن نيت از بازار نخواهد داشت.
در شرايط فعلي که به دليل تحريم‌‌‌ها، عدم‌پيوستن به FATF و قرار گرفتن اسم کشور در ليست سياه گروه ويژه اقدام مالي، عدم‌ارتباط بانک‌مرکزي با بانک‌هاي جهاني، قطع بودن سوئيفت، عدم‌امکان گشايش اعتبار اسنادي، عدم‌امکان استفاده از ضمانت‌‌‌نامه بانکي و...، شرکت‌ها با روش‌هاي پيچيده، مجبور به دور زدن تحريم‌‌‌ها و نقل و انتقالات پولي هستند، بانک‌مرکزي چگونه مي‌‌‌خواهد وجوه را از صادرکنندگان دريافت کرده و چگونه اين وجوه را براي واردکنندگان حواله کند. با عنايت به اينکه بانک‌مرکزي، ابزارهاي بانکي لازم را در اختيار ندارد، بنابراين اين‌گونه به نظر مي‌رسد که بانک‌مرکزي تمايل به استفاده از شرکت‌هاي تراستي دارد که در اين صورت از وظايف نظارتي خويش خارج ميشود و به سمت تصدي‌گري در فعاليت‌هاي پولي و ارزي سوق مي‌‌‌يابد. به طور کلي، با توجه به نداشتن نظام پرداخت رسمي و اتکا به نظام تراستي‌محور، صادرکنندگان مي‌‌‌توانند مانع تسلط بانک‌مرکزي بر جريان‌هاي ارزي صادراتي شوند. همچنين اين سوال پيش مي‌‌‌آيد که شرکت‌هاي تراستي تا چه حد مي‌‌‌توانند مانند صراف‌ها و شرکت‌هاي صادراتي که بخش خصوصي هستند، به صورت پوششي و در اين زمينه موفق عمل کنند؟
از طرفي وقتي در قانون براي بازگشت ارز به چرخه اقتصادي کشور، صرفا روش فروش ارز به بانک‌مرکزي در نظر گرفته ميشود و ساير موارد مصداق قاچاق ارز است، در واقعيت بازاري وجود نخواهد داشت. زماني که بانک‌مرکزي شخصا خريدار ارز است، تعيين‌‌‌‌کننده قيمت ارز هم خواهد بود. متاسفانه به دلايل پوپوليستي به جاي آنکه معيار اتخاذ سياستهاي ارزي، تقويت توليد و صادرات باشد، کنترل نرخ ارز مبناي سياست‌‌‌‌ها و تعيين نرخ ارز است. ممکن است براي مدتي کوتاه نرخ ارز از طريق اجبار صادرکنندگان و ارزپاشي کنترل شود، اما با اولين شوک، با جهش نرخ ارز و بحرا ن ارزي روبهرو خواهيم بود. با استناد به اين نکات در اين گزارش تاکيد شده است که اتاق ايران با کليات اين لايحه مخالف است.
اظهارنظر درباره مواد لايحه
در ماده «يک» به اين موضوع اشاره شده که تبصره «٤» به شرح ذيل به ماده «٧» قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز، مصوب با اصلاحات بعدي آن الحاق ميشود.
«تبصره «٤»: تمامي صادرکنندگان کالا و خدمات مکلفند ارز ناشي از صادرات را به بانک‌مرکزي جمهوري اسلامي ايران، اظهار و مطابق ضوابط و روش‌هايي که آن بانک اعلام ميکند، تحت مديريت بانک‌مرکزي قرار گيرند.
بانک يادشده مجاز است منابع ارزي يادشده را با نرخ‌هاي کشف شده توسط آن بانک در بازارهاي رسمي، براي واردات يا تهاتر کالاها يا خدمات در اختيار همان صادرکننده يا ساير واردکنندگان قرار دهد. عدم‌تحويل ارز صادرکنندگان به بانک‌مرکزي، مصداق قاچاق ارز بوده و مرتکب به مجازات‌هاي مندرج در بند «پ» و تبصره «٢» ماده «٢٢» اين قانون محکوم خواهد شد.»
اين در حالي است که عبارت «تحت مديريت بانک‌مرکزي» مبهم است. همچنين در تبصره پيشنهادي عنوان شده است که ارز صادرکنندگان به «نرخ‌هاي کشف‌‌‌‌شده» توسط بانک‌مرکزي به فروش خواهد رسيد. اين در حالي است که در آخرين کشف نرخ بانک‌مرکزي، خلاف قانون احکام دائمي، شاهد نرخ دستوري ۲۸هزار و ۵۰۰توماني و سقف ۴۰هزار توماني در بازار حواله مرکز مبادله ارز و طلاي ايران (نيماي سابق) بوده‌‌‌ايم. در پي اين نرخ‌هاي دستوري، صف طويل تخصيص و تامين ارز در پورتال ارزي (براي اقلام ۲۸هزار و ۵۰۰توماني) و مرکز مبادله شکل گرفته است که به اخلال در زنجيره تامين و سرريز متقاضيان بازار رسمي به بازار غيررسمي و افزايش نرخ در اين بازار منجر شده است.
حتي در صورت موفقيت بانک‌مرکزي در اجراي اين ماده، اخلال اساسي در جريان صادرات و بازار ارز رخ خواهد داد و موجب افزايش موانع تجاري، افزايش نوسان نرخ ارز در بازار غيررسمي و افزايش بستر فساد و ناکارآيي خواهد شد. به اين ترتيب بسياري از صادرکنندگان از انجام صادرات منصرف خواهند شد يا اينکه صادرات از محل استثنائات تجاري و قاچاق، با هدف عدم‌بازگشت ارز، شدت خواهد گرفت.
عبارت ابتداي تبصره فوق که به موجب آن صادرکنندگان کالا و خدمات مکلف شده‌اند «ارز حاصل از صادرات خود را ضمن اظهار به بانک‌مرکزي، مطابق روش‌ها و ضوابطي که آن بانک اعلام ميکند تحت مديريت بانک‌مرکزي قرار دهند» با قسمت اخير آن که صرف «عدم‌تحويل ارز از سوي صادرکنندگان به بانک‌مرکزي» را جرم تلقي کرده در تعارض است.
با عنايت به اينکه بانک‌مرکزي نهاد ناظر و سياستگذار پولي و ارزي نهاد تنظيم‌‌‌‌گر است، بنابراين مجزا و مبرا شدن بانک‌مرکزي از عمليات اجرايي، ضرورتي انکارناپذير است. درواقع نقش اجرايي را بايد بانک‌هاي عامل، نهادهاي مالي و موسسات پولي و مالي ايفا کنند و بانک‌مرکزي بايد صرفا وظيفه نظارتي خود را انجام دهد. براساس ماده «٣» لايحه، شماره ماده «٤٥» قانوني پولي و بانکي کشور به (٤٨) اصلاح و متن زير به عنوان ماده «٤٥» به قانون مذکور الحاق ميشود:
«هرگاه بانک‌مرکزي جمهوري اسلامي ايران براساس قرائن و شواهد موجود متوجه وقوع جرمي در مسائل پولي و بانکي (ارزي و ريالي) در بانک‌ها و موسسات اعتباري شود، مي‌‌‌تواند به منظور جلوگيري از وقوع جرم يا گسترش دامنه آن، اقدامات پيشگيرانه از قبيل مسدود يا محدودسازي تراکنش‌‌‌ها و حساب‌هاي اشخاص را انجام و حداکثر ظرف ٤٨ساعت بررسي‌‌‌هاي لازم را معمول و در صورت رفع ظن ايجادشده، نسبت به برطرف کردن محدوديت يا مسدودسازي حساب‌ها اقدام کرده و در غير‌اين صورت بلافاصله گزارش موضوع را همراه با مستندات، دلايل و مدارک وقوع جرم به مراجع قضايي ارسال کند. مرجع قضايي در اسرع وقت به پرونده رسيدگي و نتيجه را به بانک‌مرکزي اعلام ميکند. در صورت خودداري بانک‌مرکزي از ارسال به موقع پرونده به مرجع قضايي، اين بانک مکلف به جبران خسارت وارده به صاحب يا صاحبان حساب است. در اين صورت بانک‌مرکزي جهت دريافت خسارت پرداخت‌‌‌‌شده به مسبب تاخير مراجعه خواهد کرد.»
اين در حالي است که تشخيص وقوع جرم در صلاحيت محاکم صالحه قضايي است و طبيعتا بانک‌مرکزي فاقد چنين صلاحيت و اختيار قانوني جهت تشخيص وقوع جرم است. همچنين انجام هرگونه اقدام از سوي بانک‌مرکزي جهت مسدود کردن حساب‌هاي اشخاص (به‌خصوص اشخاص موضوع حقوق خصوصي)، سلب حقوق قانوني ايشان بوده و در نتيجه مستلزم راي و دستور مقامات قضايي بوده و از اختيار بانک‌مرکزي به عنوان دستگاه اجرايي غيرقضايي خارج است.
عبارت انتهايي ماده که بانک‌مرکزي را در صورت عدم‌ارسال به‌‌‌‌موقع پرداختي به مرجع قضايي، مکلف به جبران خسارت به صاحب يا صاحبان حساب کرده است، صرفا يک لفظ است؛ چراکه براساس تجربه تاريخي کشور، هيچ اثر اجرايي بر چنين الزامات و تکاليفي به‌خصوص اگر طرف بانک‌مرکزي باشد، مترتب نيست. در ماده «٣» اشاره شده که متن ذيل به عنوان ماده «٤٧» به قانون پولي و بانکي کشور الحاق ميشود: «تشخيص هرگونه اخلال در نظام پولي کشور (شامل ارزي و ريالي) بر عهده بانک‌مرکزي جمهوري اسلامي ايران است.»
اين در حالي است که تفويض اختيار مطلق درخصوص تشخيص اخلال در نظام پولي کشور به بانک‌مرکزي، داراي ايراد اساسي است و استقلال قوه قضاييه را خدشه‌دار مي‌‌‌سازد. اگر تشخيص اخلال در نظام پولي کشور در صلاحيت بانک‌مرکزي باشد، الزاما محاکم قضايي نيز ملزم به تبعيت از آن خواهند بود که اين امر با استقلال قاضي و تشخيص مستقل قضايي در تعارض قرار دارد.
در ماده «٤» به اين موضوع اشاره شده که عنوان تبصره ماده «١٦» قانون امور گمرکي - مصوب ١٣٩٠ به تبصره «يک» اصلاح و متون زير به عنوان تبصره‌هاي «٢» تا «٤» به ماده مذکور الحاق ميشود: تبصره «٢»: گمرک جمهوري اسلامي ايران مکلف است به درخواست صادرکننده نسبت به بررسي افزايش ارزش مندرج در اسناد گمرکي بر اساس قيمت نهايي فروش حداکثر ظرف شش‌ماه از تاريخ صدور پروانه گمرکي - بدون رعايت مفاد ماده «١٦» قانون امور گمرکي و شمول جريمه تبصره ماده «١٠٧» قانون مذکور اقدام کند. همچنين گمرک مکلف است در صورتي که صادرکننده مبلغي بالاتر از ارزش پايه گمرکي براي کالاهاي اظهاري اعلام کند، نسبت به بررسي موضوع بدون رعايت مفاد اين ماده و بدون شمول جريمه موضوع تبصره ماده «١٠٧» اين قانون اقدام کند.
تبصره «٣»: برگشت ارز حاصل از صادرات بايد در چارچوب مقررات ارزي بانک‌مرکزي جمهوري اسلامي ايران انجام شود.
تبصره «٤»: اعظاي مشوق صادراتي بر اساس ارزش پايه صادرات گمرکي اعمال خواهد شد.»
اين در حالي است که تبصره «۲» موجب تسهيل کم‌‌‌‌اظهاري ميشود؛ چرا که صادرکننده اطمينان دارد در صورت نياز، به‌راحتي مي‌‌‌تواند در آينده اقدام به اصلاح ارزش گمرکي کند. پيشنهاد ميشود مواردي که نياز به تغيير ارزش گمرکي دارند، درخواست خود را به کارگروه ارزي موضوع آييننامه برگشت ارز ارائه کنند و کارگروه اين درخواست را به شوراي عالي امنيت ملي ارجاع دهد. اين شورا با اتکا به تبصره «۸» ماده «۱۲» قانون اصلاح قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز، مي‌‌‌تواند اين صادرکنندگان را مستثني کند.
عدم‌برگشت ارز حاصل از صادرات در تبصره «۶» ماده «۱۲» قانون اصلاح قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز جرم‌انگاري شده و آييننامه مربوطه نيز به تصويب هيات‌‌‌‌وزيران رسيده است. اگر اصلاح مشخصي در قانون موردنياز است، بايد به طور مشخص ذکر شود. اگر نياز به تغيير مقررات است، بانک‌مرکزي مي‌‌‌تواند از طريق هيات‌‌‌‌وزيران اقدام به اصلاح آييننامه کند. بنابراين ضرورتي براي ذکر تبصره «۳» پيشنهادي وجود ندارد.
