نگاهي به قانون جديد بانک مرکزي
تاریخ انتشار : 1402/09/07
اميرحسين امين‌آزاد *به‌نظر مي‌رسد «طرح قانون بانک مرکزي جمهوري اسلامي ايران» به آخرين مراحل تصويب خود رسيده است و به زودي به رئيس‌جمهور براي اجرا ابلاغ خواهد شد. با اين پيش زمينه، مناسب خواهد بود تا نيم‌نگاهي به برخي تغييرات به‌وجودآمده در قانون جديد بانک مرکزي در مقام مقايسه با قسمت‌هاي اول و دوم قانون پولي و بانکي کشور مصوب سال۱۳۵۱ به‌عنوان مبناي قانوني فعلي تاسيس و نحوه اداره بانک مرکزي داشته باشيم تا بتوانيم ارزيابي منصفانه‌اي نسبت به دستاوردهاي اين قانون انجام دهيم.
۱- شروع قانون پولي و بانکي کشور بر اساس توصيف واحد پولي کشور و نظام پشتوانه طلا براي آن است. نظام پشتوانه طلا براي انتشار اسکناس و مسکوک بيش از پنج دهه است که در نظامات بانک‌هاي مرکزي ساير کشورهاي دنيا منسوخ شده و ردپايي از آن نيز در قوانين بانک‌هاي مرکزي نمي‌توان جست. مبناي نظام پشتوانه طلا توافق‌نامه برتون وودز بود که عملا طي سال‌هاي ۱۹۷۲–۱۹۷۱ منسوخ شد. هرچند تاخير ۵دهه‌اي براي انجام اصلاحات قانوني مورد نياز، قابل توجيه نيست؛ ولي اصلاح آن را بايد به فال نيک گرفت و دستاورد قانوني رو به جلو محسوب کرد.
۲- ماده۳ قانون پولي و بانکي کشور، امتياز انتشار پول رايج را در انحصار دولت مي‌داند؛ درحالي‌که بند ب ماده۵۸ قانون بانک مرکزي، امتياز انتشار پول رايج کشور را منحصرا در اختيار بانک مرکزي قرار داده است. اختيارات وسيع وزير امور اقتصادي و دارايي در قانون پولي و بانکي کشور درخصوص مقررات ناظر بر نشر اسکناس و ضرب مسکوک نيز کاملا حذف شده و صرفا به امضاي وزير امور اقتصادي و دارايي در کنار امضاي رئيس کل بانک مرکزي روي اسکناس‌هاي منتشرشده منحصر شده است.
۳- بند ه ماده۱۰ قانون پولي و بانکي کشور، سرمايه بانک مرکزي را کاملا متعلق به دولت مي‌داند و تغييرات آن را نيز منوط به تصويب هيات وزيران کرده است. انگاره دولتي بودن بانک مرکزي در قانون پولي و بانکي کشور در فصل دهم قانون جديد بانک مرکزي مورد چالش قرار گرفته و حذف شده و دخالت دولت در صورت‌هاي مالي بانک مرکزي نيز به حداقل خود رسيده است که دستاورد بزرگي محسوب مي‌شود.
۴- اما اصلي‌ترين و قدرتمندترين بخش تغييرات به‌عمل‌آمده را بايد در ساختار بانک مرکزي جست. قانون پولي و بانکي کشور، تقريبا همه اختيارات سياستگذاري و نظارت بانک مرکزي را به شوراي پول و اعتبار واگذار کرده است (مواد ۱۴، ۱۸ و...) .ترکيب اعضاي شوراي پول و اعتبار از سال۱۳۵۱ تاکنون به‌گونه‌اي بوده که دولت در آن دست برتر را داشته است و الباقي اعضاي شورا نيز ذي‌نفعان سياست‌هاي پولي و اعتباري بوده‌اند که متاسفانه در ترکيب اين شورا حق راي داشته‌اند. ترکيب اعضاي شوراي پول و اعتبار به وضوح نمايانگر عدم تناسب مابين اختيارات و مسووليت‌هاي بانک مرکزي است. شورايي که به‌رغم داشتن بالاترين اختيارات قانوني، هيچ‌گاه بابت اصلي‌ترين هدف خود يعني حفظ ثبات قيمت‌ها پاسخگو نبود و در مقابل، بانک مرکزي قرار داشت که بدون اختيار قانوني بايد مسووليت تحقق اين هدف خطير را برعهده مي‌گرفت. خوشبختانه در اين بخش، تحول عمده و مثبتي صورت پذيرفته است. به جاي شوراي پول و اعتبار، هيات عالي جايگزين آن شده است و ترکيب اعضاي هيات عالي به‌گونه‌اي است که بانک مرکزي در آن واجد اکثريت مطلق آرا است. به عبارت ديگر از ۱۰صاحب حق راي در هيات عالي بانک مرکزي، هفت راي متعلق به کارکنان بانک مرکزي است.
۵- حضور چهار صاحب‌نظر مستقل صاحب راي در ترکيب ۱۰نفره هيات عالي به غناي تصميمات کارشناسي هيات عالي خواهد افزود. به عبارتي ديگر، هيات عالي داراي اقليت قدرتمندي است که به‌دليل غير اجرايي بودن مي‌توانند به راحتي سياست‌هاي اعضاي اجرايي هيات عالي و همچنين هيات عامل بانک مرکزي را به نقد و چالش بکشند. بديهي است که کميته‌هاي حاکميت شرکتي بانک مرکزي و واحدهاي حاکميت شرکتي نظير حسابرسي داخلي، ريسک و تطبيق نيز به اين مجموعه اعضاي غيراجرايي بانک مرکزي ياري خواهند رساند.
۶- بند ب و ت ماده ۵۲ قانون جديد بانک مرکزي، اختيارات ويژه و منحصر به فردي در اختيار بانک مرکزي قرار داده است تا به اتکاي آن بتواند نکته نظرات مستقل خود را درخصوص تاثيرات تورمي لوايح تقديمي دولت يا طرح‌ها و پيشنهادهاي نمايندگان مجلس نقد و نتيجه را به مجلس شوراي اسلامي ارسال کند. نگارنده اين يادداشت، چنين اختيار ويژه‌اي را فقط در برخي کشورهاي پيشرفته و بانک‌هاي مرکزي مدرن نظير بانک مرکزي سوئيس ملاحظه کرده است.
۷- درحالي‌که در قوانين بانک‌هاي مرکزي ساير کشورها، نهاد يا نهادهاي تصميم‌ساز بالاترين رکن بانک مرکزي تعريف و تبيين شده‌اند، قانون پولي و بانکي کشور فاقد تعريف چنين قواعدي است؛ درحالي‌که در قانون جديد بانک مرکزي، هيات عالي بانک مرکزي داراي دو شوراي تخصصي است که تصميم‌سازي هيات عالي درخصوص سياست‌هاي پولي و نظارت بانکي را تنظيم و تسهيل مي‌کنند.
۸- قواعد جديد ناظر بر شفافيت و پاسخ‌گويي در قانون پولي و بانکي کشور کاملا مغفول مانده است؛ درحالي‌که امروزه، قوانين بانک‌هاي مرکزي آنها را مکلف به رعايت اين اصول مي‌کند. خوشبختانه قانون جديد بانک مرکزي در مواد ۱۰، ۱۱، ۵۳ و ۵۴، احکام قانوني مورد نياز براي تحقق اين تکاليف بانک مرکزي را احصا کرده است.
۹- هيات نظارت اندوخته اسکناس، يادگاري از قانون اساسنامه بانک ملي ايران در ۸۰سال پيش و متعلق به زماني بوده که بخش اعظم نقدينگي کشور را اسکناس‌هاي منتشرشده توسط بانک ملي ايران تشکيل مي‌داد. هيات مذکور کماکان به فعاليت خود در قالب يک رکن بانک مرکزي مطابق با ماده۲۱ قانون پولي و بانکي کشور ادامه مي‌داد؛ درحالي‌که شأن ايجاد آن به کلي از ميان رفته و سهم اسکناس‌هاي منتشرشده به زير ۲درصد از نقدينگي کاهش يافته است. خوشبختانه در قانون جديد بانک مرکزي، اين رکن نيز از ارکان بانک مرکزي حذف شده است.
۱۰- موضوع رعايت تعارض منافع در انتخاب و تصدي اعضاي ارکان بانک مرکزي نيز از دستاوردهاي فصل دوازدهم قانون جديد بانک مرکزي است. موضوعي که در قانون پولي و بانکي کشور به آن اشاره دقيق و کاملي نشده است.
۱۱- ماده ۶۶ قانون جديد بانک مرکزي نيز حاوي نکته ظريف و بااهميتي است؛ چراکه عملا مسير نسخ ضمني مفاد اين قانون در قوانين بعدي را مسدود مي‌کند.
۱۲- افزايش اختيارات نظارتي بانک مرکزي و تغيير ترکيب هيات انتظامي بانک‌ها موضوع قسمت سوم قانون پولي و بانکي کشور و ماده ۴۴ آن نيز از جمله تغييرات بسيار مهم قانون جديد بانک مرکزي است که بايد در يادداشتي مجزا به آن پرداخت.
* مديرکل اسبق مقررات، مجوزهاي بانکي و مبارزه با پول‌شويي بانک مرکزي
