جا ماندگان جهان از «سياست صنعتي»
تاریخ انتشار : 1403/03/19
دنياي اقتصاد- فاطمه صالحي : سياستهاي صنعتي جديد، پيچيده و متنوعاند و براي اجرا به ظرفيت دولتي بالا نياز دارند. اما براساس آخرين محاسبه رتبه بوروکراتيک و ظرفيت اجرايي، ايران و خاورميانه در مرتبه پاييني قرار دارند و زيرساخت اجراي اين سياستهاي جديد در اين مناطق فراهم نيست. در نتيجه معمولا چنين سياستهايي به دليل هزينههاي اجراي بالا مورد غفلت واقع ميشوند. در عصري که گسلهاي اقتصادي با سرعتي سرسامآور تغيير ميکنند و ابرقدرتهاي نوظهور، قواعد بازي را از نو مينويسند، يک عنصر کليدي در معادله پيچيده توسعه، همچنان در سايهروشنهاي بحثهاي علمي و راهروهاي قدرت باقي مانده است؛ ظرفيت اجرايي دولت. اين واژه براي بسياري تداعيگر کاغذبازيهاي بيپايان و ميزهاي پر از پرونده است، ولي در واقع اينطور نيست؛ ظرفيت اجرايي دولتي ميتواند کاتاليزور تحولات عظيم اقتصادي باشد. در اين گزارش، به کنکاش در لايههاي پنهان اين نيروي شکلدهنده به سرنوشت ملتها ميپردازيم.
در دوران معاصر، اقتصاد ايران با چالشهاي متعددي روبهرو بوده است؛ از تحريمهاي بينالمللي تا نوسانات قيمت نفت و از مشکلات ساختاري داخلي تا رقابت فزاينده در منطقه و جهان. در اين ميان، نقش ظرفيت اجرايي دولتي در هدايت اقتصاد کشور، موضوعي است که کمتر مورد بررسي عميق قرار گرفته است.ظرفيتهاي اجرايي دولتي در ايران، مانند بسياري از کشورهاي در حال توسعه، با چالشهاي خاصي مواجه است. تاريخ معاصر ايران نشان ميدهد که دولت همواره نقش محوري در اقتصاد داشته است. از اصلاحات ارضي دهه ۱۳۴۰ تا ملي شدن صنايع پس از انقلاب ۱۳۵۷، دولت عامل اصلي تخصيص و تحريف منابع و هدايت سرمايهگذاري بوده است که اين امر اهميت کارآمدي ظرفيت اجرايي دولتي را دوچندان ميکند.يکي از ابزارهاي مهم ظرفيت اجرايي دولتي در هدايت اقتصاد، سياست صنعتي است که در ايران، اين سياستها عمدتا حول محور صنعت نفت و گاز شکل گرفتهاند.
بهعنوان مثال، ايجاد مناطق ويژه اقتصادي انرژي در عسلويه و پارسجنوبي، نشاندهنده تلاش براي ايجاد زنجيره ارزش در اين بخش است. اما سياست صنعتي مدرن علاوه بر حمايت از «اسبهاي برنده» فعلي، موارد خاص ديگري را نيز دربر ميگيرد. طيفي از مطالعات نشان ميدهند که سياستهاي صنعتي مدرن، پيچيدهتر شده و عمدتا بنگاهها و صنايع خاص را مورد هدف قرار ميدهند و تنها محدود به ابزارهاي متعارف سياست صنعتي نيستند. براي نمونه کمک به بنگاههاي خاص از طريق مشاوره صادراتي يا کمک اطلاعاتي. با بررسي عملکرد دولتها در کشور، به نظر ميرسد تصميمگيران دائما به دنبال وضع سياستهاي صنعتي گوناگون هستند، اما پيش از تحليل چرايي شکست خوردن اين سياستها بايد ديد ظرفيت اجرايي دولت در ايران، در مقايسه با ساير کشورهاي جهان در اجراسازي اين سياستها چگونه است. شواهد نشان ميدهد در اين سالها قانونگذار در پي تصويب سياستهاي صنعتي گوناگون است و بستر مناسبي براي اجرا و نظارت ندارد. ايران و خاورميانه از رتبه بوروکراتيک پاييني برخوردارند و در نتيجه ضعف ظرفيت اجرايي نميتوانيم سياستهاي صنعتي مدرن را در آن اجرا کنيم.
از آدام اسميت تا جوزف شومپيتر؛ تکامل نگرش به ديوانسالاري
در قرن هجدهم، آدام اسميت، پدر علم اقتصاد مدرن، با طرح مفهوم «دست نامرئي» بازار، دخالت دولت را به حداقل مقدار ضروري محدود دانست. اما با گذر زمان و پيچيدهتر شدن اقتصادها، اين ديدگاه دچار چالش شد. اقتصاددانان نئوکلاسيک، با تشخيص «شکستهاي بازار»، دريافتند که گاه دست نامرئي اسميت به دستکش هدايتگر ظرفيت اجرايي دولتي نياز دارد. بهعنوان مثال، در صنايع آلاينده، هزينههاي اجتماعي (عوارض خارجي منفي) در محاسبات شرکتها لحاظ نميشود يا در عرصه نوآوري، شرکتهاي نوپا به دليل عدمتقارن اطلاعات در بازار اعتباري، از دسترسي به سرمايه محروم ميمانند. در چنين مواردي، ظرفيت اجرايي دولتي کارآمد با ابزارهاي خود، ميتواند به تخصيص بهينه پارتويي منابع کمک کند.اما در اواخر قرن بيستم، اقتصاددانان توسعهگرا مانند آلکساندر گرشنکرون و آلبرت هيرشمن، پا را فراتر گذاشتند. آنها ظرفيت اجرايي را نهتنها مصحح شکستهاي بازار، بلکه معمار فعال ساختار اقتصادي ميديدند. گرشنکرون با مطالعه صنعتيسازي اروپا، نقش بانکهاي دولتي در هدايت سرمايه به سمت صنايع استراتژيک را برجسته کرد. هيرشمن نيز با مفهوم «پيوندهاي پسين و پيشين»، نشان داد که چگونه ظرفيت اجرايي دولتي ميتواند با حمايت از صنايع خاص، زنجيرهاي از توسعه را آغاز کند.
سياست صنعتي؛ شمشير دولبه ديوانسالاري
سياست صنعتي ابزاري است که با ظرافت يک جراح و قدرت يک مهندس عمل ميکند و به دنبال تغيير تدريجي اما عميق در DNA اقتصادي يک کشور است؛ چه با تغيير قيمتهاي نسبي بين بخشها (مثلا ارزانتر کردن هزينه سرمايه براي صنايع پيشرفته) يا با تخصيص منابع به فعاليتهاي خاص مانند تحقيق و توسعه يا صادرات.
اما دادههاي جديد از پايگاه هشدار تجارت جهاني (Global Trade Alert) تصويري متفاوت از سياست صنعتي امروز ترسيم ميکند. برخلاف تصور رايج که آن را با ديوار تعرفهاي براي حمايت از صنايع داخلي ميشناسد، سياست صنعتي مدرن بيشتر شبيه يک ميکروسکوپ الکتروني است تا يک چماق. کشورها اغلب از يارانههاي هدفمند مولکولي و اقدامات ترويج صادرات براي شرکتهاي خاص استفاده ميکنند؛ انگار که سلولها يک ارگانيسم اقتصادي را هدف قرار ميدهند.
الگوهاي جهاني سياست صنعتي؛ شکستن کليشهها
يافتهها حاکي از آن است که بيشترين استفاده از اين ابزارهاي پيشرفته، نه در کشورهاي در حال توسعه، بلکه در دموکراسيهاي ثروتمند و ليبرال ديده ميشود. اين مانند کشف يک اکوسيستم پنهان زير يک جنگل شناختهشده است. سياست صنعتي، به جاي يک استراتژي صرفا براي اقتصادهاي نوظهور، ابزاري است که حتي غولهاي اقتصادي براي حفظ تسلط خود در بازارهاي جهاني به کار ميگيرند.
کشورهايي با ظرفيت اجرايي دولتي محدود چگونه ميتوانند در اين بازار رقابت کنند؟ اين سوال با يافته ديگري که مانند زلزلهاي در تفکر سنتي است، شدت مييابد: سياست صنعتي اغلب به سمت صنايعي هدايت ميشود که در تجارت بينالمللي مزيت نسبي آشکار دارند. به عبارت ديگر، دولتها تمايل دارند روي «اسبهاي برنده» شرطبندي کنند، نه اينکه مسابقههاي جديدي راهاندازي کنند.
فراتر از وبر؛ ظرفيت اجرايي دولتي به عنوان يک ارگانيسم زنده
براي درک بهتر نقش ظرفيت اجرايي دولتي، ، بايد از نظريههاي سنتي ترسيم روابط بين کارمندان دولت، فراتر رفت. اين نظريهها که ريشه در کارهاي ماکس وبر دارند، مسائلي مانند ايجاد انگيزه و انتخاب کارمندان مناسب را بررسي ميکنند؛ اما تصوير کاملي ارائه نميدهند. در عوض، بايد ظرفيت اجرايي دولتي را به عنوان يک ارگانيسم پيچيده و سازگار در نظر گرفت که با محيط خود در تعامل مداوم است. اين شامل ارتباط پويا با دولت، شرکتها و سازمانهاي غيردولتي ميشود. همچنين، تعامل با بخش خصوصي و جامعه مدني ميتواند به دولت که اتخاذکننده سياست صنعتي است، در شناسايي تهديدها و فرصتها و تطبيق سياستها کمک کند.
حقايق وبري؛ سه قانون فراموششده ظرفيت دولتي
براي درک اهميت اين ارگانيسم پيچيده، به سه «حقيقت وبري» (Weberian truths) اشاره ميشود که مانند سه قانون نيوتن براي ديوانسالاري عمل ميکنند. نظريه اينرسي ديوانسالاري، ميگويد کيفيت ظرفيت اجرايي دولتي در سراسر جهان در يکقرن گذشته تقريبا ثابت مانده است. اين نشان ميدهد که تغيير در اين سيستمها، زمانبر و چالشبرانگيز است. از سوي ديگر نظريه توسعه بسلي (2009)، بيان ميکند همبستگي قوي بين کيفيت ظرفيت اجرايي دولتي و توليد ناخالص داخلي سرانه (شاخصي از توسعه) وجود دارد. به عبارت ديگر، کشورهاي با ديوانسالاري و ظرفيت اجرايي کارآمدتر، جاذبه بيشتري براي سرمايه و استعداد دارند و در پايان، بر مبناي اصل کنش و واکنش، بهبود در ظرفيت اجرايي دولتي با رشد اقتصادي همبسته است. در نتيجه بهبود ظرفيت اجرايي دولتي ميتواند موتور رشد اقتصادي را به حرکت درآورد.
راه پيشرو؛ بازآفريني ديوانسالاري براي عصر فرانوين
بررسي دادهها نشان ميدهد کشورهاي در حال توسعه از نظر ظرفيت اجرايي دولتي در جايگاه خوبي قرار ندارند و بايد بر روي بهبود اين بخش سرمايهگذاري کنند که اين امر شامل آموزش کارکنان (نه فقط در مهارتهاي فني، بلکه در تفکر سيستمي و خلاقيت)، بهبود سيستمهاي اطلاعاتي (براي استفاده از هوش مصنوعي در تحليل سياستها) و ايجاد مکانيزمهاي بازخورد (نه لزوما از بالا به پايين، بلکه از پايين به بالا و افقي) است. همچنين حائز توجه است که بدون اين سرمايهگذاريها، استفاده از ابزارهاي نانوتکنولوژي سياست صنعتي مدرن دشوار خواهد بود.بررسيها نشان ميدهد بايد به فکر راههايي براي سرعت بخشيدن به يادگيري و گسترش ظرفيت اجرايي دولتي بود که ميتواند شامل ايجاد «پژوهشگاههاي سياستگذاري» باشد که در آن ايدههاي جديد در محيطهاي کنترلشده آزمايش ميشوند. اين ميتواند شامل استفاده از دادههاي بزرگ و هوش مصنوعي براي شبيهسازي نتايج سياستها و حتي استفاده از اصول «طراحي تکاملي» براي ايجاد ساختارهاي ظرفيت اجرايي باشد. از ديگر سو، کشورها بايد از تمرکز صرف بر «اسبهاي برنده» فعلي فراتر روند. سياست صنعتي بايد به دنبال ايجاد مزيتهاي جديد باشد، نه فقط حفظ مزيتهاي موجود. اين ممکن است ريسک بيشتري داشته باشد، اما براي رشد بلندمدت ضروري است.
ظرفيت اجرايي دولتي در عصر انقلاب صنعتي چهارم
در آستانه انقلاب صنعتي چهارم، نقش ظرفيت اجرايي دولتي حياتيتر ميشود. هوش مصنوعي، اينترنت اشيا و زيستفناوري نهتنها صنايع را متحول ميکنند، بلکه ماهيت کار و جامعه را نيز تغيير ميدهند. دولت نهتنها بايد اين تحولات را پيشبيني کند، بلکه بايد آنها را هدايت کند. براي مثال، در زمينه هوش مصنوعي، دولت ميتواند با سرمايهگذاري در تحقيقات پايهاي، ايجاد مراکز تحقيقاتي عمومي-خصوصي و تنظيم مقررات براي تضمين توسعه اخلاقي و مسوولانه، نقش رهبري را ايفا کند. اما شايد مهمترين نقش ظرفيت اجرايي دولتي در اين عصر، مديريت تاثيرات اجتماعي باشد. اتوماسيون گسترده ميتواند به بيکاري وسيع منجر شود. اينجاست که دولت بايد از يک مجري صرف به يک طراح اجتماعي تبديل شود. برنامههاي آموزش مجدد گسترده، طرحهاي درآمد پايه همگاني و سياستهايي براي توزيع عادلانهتر ثروت ناشي از اين تحولات، همگي نيازمند ظرفيت اجرايي دولتي چابک، خلاق و متعهد هستند.
ديوانسالاري، دموکراسي و مشروعيت
در اين تحولات، يک چالش اساسي باقي ميماند؛ حفظ مشروعيت دموکراتيک. با افزايش قدرت و نفوذ ديوانسالاري، خطر «حکومت کارشناسان» که در آن تصميمات کليدي توسط مقامات غيرمنتخب گرفته ميشود، افزايش مييابد. اين تنش بين کارآيي و مشروعيت، يکي از چالشهاي اساسي حکمراني مدرن است. براي حل اين چالش، ديوانسالاريها بايد «شفافيت راديکال» را اتخاذ کنند. اين به معناي نهتنها انتشار تصميمات، بلکه فرآيندها و دادههايي است که به آن تصميمات منجر شدهاند. ابزارهاي جديد مانند بلاکچين ميتوانند براي ثبت تمام تعاملات و تصميمات به شکلي غيرقابل تغيير استفاده شوند. علاوه بر اين، ديوانسالاريها بايد مکانيزمهاي مشارکت شهروندي را گسترش دهند. «بودجهريزي مشارکتي» که در شهرهايي مانند پورتو الگره برزيل آزمايش شده، ميتواند به سطح ملي و حتي فراملي گسترش يابد. «شوراهاي شهروندي» که از افراد عادي براي ارزيابي سياستهاي پيچيده استفاده ميکنند، ميتوانند به ديوانسالاريها کمک کنند تا تصميمات خود را با ارزشهاي عمومي هماهنگ کنند.در پايان، بايد تاکيد کرد که ديوانسالاري کارآمد شرط لازم براي توسعه اقتصادي است، اما کافي نيست. سياستهاي درست، حکمراني خوب و محيط بينالمللي مساعد نيز ضروري هستند. با اين حال، در دنيايي که بهطور فزايندهاي پيچيده و به هم متصل است، نقش ديوانسالاري در شکلدهي به آينده اقتصادي کشورها بيش از هر زمان ديگري اهميت دارد.درک اين نقش و سرمايهگذاري در بهبود آن، کليد موفقيت در قرن ۲۱ خواهد بود.
از سياست صنعتي هدفمند براي ايجاد مزيتهاي جديد تا ايجاد ديوانسالاريهاي شبکهاي براي مقابله با چالشهاي فراملي و استفاده از هوش مصنوعي براي تصميمگيري بهتر تا ايجاد مکانيزمهاي مشارکت شهروندي براي حفظ مشروعيت دموکراتيک، ميتواند و بايد کاتاليزور تحول باشد.در عصري که با تغييرات سريع فناورانه، اجتماعي و محيطي مشخص ميشود، ديگر نميتوان به ديوانسالاري به عنوان يک سيستم ايستا نگاه کرد؛ بلکه بايد آن را بهعنوان يک ارگانيسم زنده، سازگارشونده و يادگيرنده ديد که در تعامل پويا با محيط خود است. اين ديوانسالاري جديد، نهتنها اجراکننده سياستها، بلکه پيشبيني کننده، هدايتکننده و حتي طراح آينده خواهد بود.در اين مسير، چالشها بسيارند؛ از غلبه بر اينرسي سازماني تا حفظ تعادل ظريف بين کارآيي و مشروعيت دموکراتيک. اما پاداشها -اقتصادهاي پوياتر، جوامع عادلانهتر و آينده پايدارتر- ارزش هر تلاشي را دارند. ديوانسالاري، آنگونه که وبر آن را تصور ميکرد، نهتنها يک ضرورت است، بلکه ميتواند به عنوان موتور محرکه پيشرفت عمل کند.در جهاني که با چالشهاي بزرگ روبهروست، از تغييرات اقليمي تا نابرابري فزاينده، ما به سازمانهايي نياز داريم که بتوانند بهسرعت سازگار شوند، به طور خلاقانه فکر کنند و با دقت برنامهها را اجرا کنند. ديوانسالاري، با تجديد ساختار و هدفمند شدن، ميتواند اين نقش را ايفا کند. در اين راه، آن را نه به عنوان يک مانع، بلکه به عنوان شريکي ارزشمند در تلاش براي يک آينده بهتر ميبينيم.
ايران و ظرفيت اجرايي دولتي
ايران ميتواند از تجربه کشورهايي مانند کرهجنوبي و تايوان درس بگيرد. اين کشورها در دهههاي ۱۹۶۰ و ۱۹۷۰، با استفاده از سياستهاي صنعتي هدفمند و ظرفيت اجرايي دولتي کارآمد، توانستند از اقتصادهاي مبتني بر منابع طبيعي به قطبهاي تکنولوژيک تبديل شوند. ايران، با داشتن نيروي انساني تحصيلکرده و زيرساختهاي نسبتا خوب، ميتواند در حوزههايي مانند نانوتکنولوژي، بيوتکنولوژي و فناوري اطلاعات، مزيتهاي جديدي خلق کند.اما چالش اصلي، ظرفيت اجرايي دولت است. طبق «حقايق وبري» که ذکر شد، کيفيت ظرفيت اجرايي دولتي در طول زمان نسبتا ثابت ميماند.
در ايران، تغييرات مکرر در سياستها و مديريتها، اين ثبات را به چالش کشيده است. علاوه بر اين، تحريمها و انزواي نسبي بينالمللي، فرصتهاي يادگيري و تبادل تجربه را محدود کرده است. براي غلبه بر اين چالشها، ايران به سرمايهگذاري جدي در ظرفيتسازي اجرايي و نظارتي دولتي نياز دارد. اين شامل آموزش مداوم کارکنان، بهويژه در زمينههاي نوظهور مانند هوش مصنوعي و تحليل دادههاي بزرگ، ايجاد سيستمهاي اطلاعاتي يکپارچه براي تصميمگيري مبتني بر شواهد و تقويت مکانيزمهاي بازخورد از جامعه و بخش خصوصي است. نکته مهم ديگر، حفظ مشروعيت دموکراتيک است. در ايران، با توجه به نقش پررنگ دولت در اقتصاد، خطر محدوديت فعاليت فعالان بخش خصوصي وجود دارد.
