تاریخ انتشار : 1403/04/17
دنياي اقتصاد : صادرات برق ايران در سالهاي اخير سهم بسيار کمي از توليد را به خود اختصاص داده است. عمده صادرات برق ايران نيز به کشور عراق بوده و اين نشان از موانعي بر سر راه توسعه تجارت برق دارد. چه راههايي براي غلبه بر اين موانع وجود دارد؟
ايران از جمله کشورهاي صادرکننده برق در منطقه محسوب ميشود. اما با توجه به ميزان قابلتوجه توليد برق در کشور (٣٦٠ميليارد کيلووات ساعت در سال ١٤٠١)، صادرات برق حدود ٥ميليارد کيلووات ساعت در همان سال بوده و سهم بسيار کمي (کمتر از 1.5درصد) را به خود اختصاص داده است. عمده صادرات برق ايران نيز به کشور عراق بوده و بيشترين واردات برق از کشور ترکمنستان انجام ميشود.
بررسيها حاکي از اين است که سهم صادرات برق نسبت به توليد اندک بوده است. وزارت نيرو در سال ١٤٠١ حدود ٥ميليارد کيلووات ساعت برق صادر کرده که با ظرفيت بالقوه صادراتي ايران فاصله دارد. اين درحالي است که قوانين و اسناد بالادستي مربوطه، افزايش صادرات برق و تبديل ايران به مرکز مبادلات (هاب) انرژي منطقه را مورد توجه قرار دادهاند. از همينرو با توجه به هدفگذاري کمّي برنامه هفتم توسعه مبني بر افزايش تبادل برق به ميزان ٢٠ميليارد کيلووات ساعت در سال پاياني ضرروي است راهکارهاي توسعه تجارت برق در دستور کار قرار گيرد. در حال حاضر، ايران به کشورهاي عراق، افغانستان و پاکستان برق صادر کرده و با کشورهاي ارمنستان و جمهوريآذربايجان داراي مبادلات دوجانبه بوده و از ترکمنستان برق وارد ميکند.
محرک اصلي توسعه تجارت برونمرزي برق مزاياي اقتصادي آن است که علاوه بر ايجاد درآمدهاي صادراتي براي صنعت برق، بهعنوان مکمل سرمايهگذاري داخلي در ايجاد ظرفيتهاي نيروگاهي، در کاهش نياز به سرمايهگذاري براي توليد برق (بهخصوص بهمنظور تامين برق در زمان اوج مصرف) و همچنين کاهش هزينههاي عملياتي شبکههاي برق موثر است. همچنين با اتصال شبکههاي برق ملي کشورها به يکديگر، منافع مشترکي مابين کشورها ايجاد شده و به ارتقاي امنيت ملي منجر ميشود. از طرفي شبکههاي برق بزرگتر از نظر تامين و تقاضا متنوعتر هستند و امکان اشتراک ذخاير بين کشورهاي مختلف را فراهم ميکنند. براساس بررسي مرکز پژوهشهاي مجلس، محرک جديد گسترش تجارت برونمرزي برق، افزايش سهم منابع انرژي تجديدپذير در توليد برق است. با توجه به ماهيت غيرقابل اطمينان توليد برق از منابع انرژيهاي تجديدپذير نظير خورشيد و باد، شبکههاي برق در يک منطقه وسيع قادر به ادغام سهم بالاتري از انرژيهاي تجديدپذير نسبت به يک منطقه کوچک هستند. با وجود مزاياي قابلتوجه افزايش مبادلات برق ايران با کشورهاي همجوار، آمارهاي موجود بيانگر سهم اندک ايران نسبت به پتانسيل بالقوه آن است.
با اينکه بخش قابلتوجهي از نفتخام، گاز طبيعي و زغالسنگ توليدي در جهان، در بازارهاي بينالمللي معامله ميشود، تنها حدود ٣درصد از کل برق عرضهشده در دنيا از طريق تجارت برونمرزي تامين ميشود. طبق پيشبينيها، طي چند سال آينده تقاضاي برق نسبت به ساير حاملهاي انرژي، در بخش مصرف نهايي رشد بالاتري خواهد داشت. بنابراين با توجه به روند روبهرشد تجارت برونمرزي برق در دنيا پيشبيني ميشود که در آينده سهم تامين برق موردنياز کشورها از تجارت برق افزايش يابد.
همچنين طبق گزارشهاي موجود، ظرفيت خطوط انتقال برق ايران به کشورهاي همجوار حدود 3.758مگاوات است و حدود ٨٠٠مگاوات ظرفيت انتقالي جديد نيز در دست اجراست. با در نظر گرفتن چالش تامين گاز در فصول سرد و تامين نياز داخلي در فصول گرم، ظرفيتهاي بالقوه براي توليد مازاد برق در بدبينانهترين حالت در حدود 6.870ميليون کيلووات ساعت در سال و در خوشبينانهترين حالت (بدون در نظر گرفتن مواردي ازجمله غيراقتصادي بودن صادرات برق توليدي نيروگاههاي با راندمان پايين و خروج اضطراري و برنامهريزيشده نيروگاهها بهمنظور تعميرات) در حدود 32.500ميليون کيلووات ساعت در سال است. اين درحالي است که در سال ١٤٠١ از اين ظرفيت بالقوه تنها در حدود ٥ميليارد کيلووات ساعت صادرات شده است. مسائلي همچون تحريمهاي ظالمانه و عدمتوسعه شبکه برق برخي از کشورهاي همجوار در پايين بودن حجم تبادلات برق موثر بودهاند. بنابراين در صورت رفع مشکلات و توسعه زيرساختهاي موردنياز، امکان افزايش درآمد ناشي از صادرات برق به ميزان بيش از يکميليارد دلار در سال فراهم است که اين رقم با افزايش توليد و مديريت سمت تقاضا، قابل افزايش نيز است. انعقاد قراردادهاي دوجانبه براي صادرات برق و تعيين سياست صادراتي برق کشور، در حال حاضر صرفا توسط وزارت نيرو انجام ميشود. بهنظر ميرسد مسائلي مانند جلوگيري از ايجاد رقابت منفي در بازارهاي صادراتي برق با کشورهاي همسايه، نبود قدرت سياسي لازم براي دريافت بهموقع ارز حاصل از صادرات برق توسط بخش خصوصي، محدود بودن ظرفيت خطوط صادراتي برق و همچنين انگيزههاي قوي مالي در وزارت نيرو از مهمترين دلايل اين امر است.
از طرفي، تجارت برونمرزي برق در ايران هماکنون براساس مدل قراردادهاي دوجانبه است. در قراردادهاي دوجانبه، اغلب معاملات برق در دورههاي بلندمدت است و نميتوان از مزاياي تجارت برق در دورههاي کوتاهمدت روزانه و هفتگي (که در صورت تشکيل بازار منطقهاي برق به وجود ميآيد) بهره برد. ازاينرو، براساس مدل قراردادهاي دوجانبه، بهرهگيري از ظرفيت کامل تجارت برق ميسر نيست.
ارائه مجوز صادرات برق به بخش خصوصي، ضمن توسعه تجارت برونمرزي برق، به بهبود اقتصاد برق و افزايش انگيزه براي سرمايهگذاري در اين بخش منجر خواهد شد. اين مهم در قانون مانعزدايي از توسعه صنعت برق و برنامه هفتم توسعه ديده شده است و اجراي آن به تغيير نگرش دولت و وزارت نيرو نياز دارد. براي پاسخگويي به دغدغههاي وزارت نيرو درخصوص صدور مجوز صادرات برق به بخش خصوصي و جلوگيري از ايجاد رقابت منفي بين توليدکنندگان برق بخش خصوصي و دولت در بازارهاي صادراتي برق، پيشنهاد ميشود سهم بخش خصوصي از صادرات برق مشخص شده و با ايجاد بازار متمرکز برق صادراتي، رقابت در داخل کشور و در اين بازار ايجاد شود. در اين بازار نيروگاههاي بخش خصوصي با هدف کسب بخشي از سهم در نظر گرفتهشده براي صادرات برق به رقابت ميپردازند. همچنين بهمنظور حفظ تداوم چرخه سرمايهگذاري در انرژيهاي تجديدپذير و کاهش زمان بازگشت سرمايه در اين حوزه، پيشنهاد ميشود نيروگاههاي جديدالاحداث، با اولويت تجديدپذير، مجوز ورود به بازار متمرکز برق صادراتي را داشته باشند.
اگرچه حرکت به سمت خودکفايي در توليد انرژي موجب افزايش امنيت تامين انرژي خواهد شد، اما کاهش يا حذف تجارت بينالمللي برق با هزينههاي اقتصادي زيادي همراه خواهد بود. در حال حاضر حدود ٥٠درصد نفتخام، ٢٥درصد گاز طبيعي و ٢١درصد از توليد زغالسنگ در سطح بينالمللي معامله ميشود؛ در حالي که تنها کمتر از ٣درصد از کل توليد برق در جهان به صادرات تعلق ميگيرد. بررسيها نشان ميدهد تجارت جهاني برق در سال ٢٠٢٠ معادل ٧٤٧ميليارد کيلووات ساعت بوده که نسبت به ٤٦٣ميليارد کيلووات ساعت در سال ١٩٩٠، ٦٠درصد (٢درصد در سال) افزايش يافته است. در سال ٢٠١٨، از کل برق عرضهشده در اروپا حدود 9.1درصد تجارت برونمرزي بوده که اين مقدار در آفريقا 4.5درصد، در خاورميانه ٢،٢درصد، در قاره آمريکا 1.9درصد و در آسيا 0.6درصد بوده است.
از نظر اقتصادي توسعه تجارت برق بهعنوان مکمل سرمايهگذاري داخلي راهکاري براي افزايش ظرفيت توليد برق است و اين امکان را ميدهد که از تفاوت در الگوهاي روزانه و فصلي عرضه و تقاضاي کشورهاي همسايه بهرهمند شد. بهعبارتي بهدليل تفاوتهاي قابلتوجه از لحاظ آبوهوايي و همچنين اختلاف افق بين کشورهاي همسايه ايران، زمانهاي اوج مصرف در روزها و ساعتهاي متفاوت در اين کشورها طي سال رخ ميدهد. بنابراين با برنامهريزي در مبادلات برق و با ايجاد يک بازار برق مشترک بين کشورهاي همسايه، نياز به سرمايهگذاري در احداث نيروگاههاي جديد بهطور قابلتوجهي کاهش مييابد. همچنين ضريب بار توليدي افزايش يافته و درنتيجه به افزايش جذابيت سرمايهگذاري در اين بخش منجر ميشود.
از نظر ديپلماسي انرژي، بهدليل وابستگي کشورهاي همسايه به يکديگر و ايجاد منافع مشترک به گسترش امنيت ملي در مرزهاي سرمايهگذاري در اين بخش منجر خواهد شد. اين مهم در قانون مانعزدايي از توسعه صنعت برق و برنامه هفتم پيشرفت ديده شده است و اجراي آن به تغيير نگرش دولت و وزارت نيرو نياز دارد. براي پاسخگويي به دغدغههاي وزارت نيرو درخصوص صدور مجوز صادرات برق به بخش خصوصي و براي جلوگيري از ايجاد رقابت منفي بين توليدکنندگان برق بخش خصوصي و دولت در بازارهاي صادراتي برق، پيشنهاد ميشود سهم بخش خصوصي از صادرات برق مشخص شده و با ايجاد بازار متمرکز برق صادراتي، رقابت در داخل کشور و در اين بازار ايجاد شود. در اين بازار نيروگاههاي بخش خصوصي با هدف کسب بخشي از سهم در نظر گرفتهشده براي صادرات برق به رقابت ميپردازند. همچنين بهمنظور حفظ تداوم چرخه سرمايهگذاري در انرژيهاي تجديدپذير و کاهش زمان بازگشت سرمايه در اين حوزه، پيشنهاد ميشود نيروگاههاي جديدالاحداث، با اولويت تجديدپذير، مجوز ورود به بازار متمرکز برق صادراتي را داشته باشند.
براساس برآورد سازمان انرژيهاي تجديدپذير و بهرهوري انرژي برق (ساتبا)، پتانسيل برق تجديدپذير در کشور در حدود ١٢٤هزار مگاوات استکه يکچهارم آن در سهاستان مرزي خراسانرضوي، خراسان جنوبي و سيستانوبلوچستان قرار دارد. از سويي بهدليل نياز مبرم کشورهاي هممرز با اين سهاستان (يعني پاکستان و افغانستان) به برق، پيشنهاد ميشود در اين استانها مجوز احداث نيروگاههاي تجديدپذير صادراتمحور ارائه شود تا نيروگاههاي مذکور در کنار تامين نياز کشور در ايام اوج مصرف، برق توليدي خود را به کشورهاي هدف صادر کنند. همچنين بهمنظور کسب بيشترين منافع از ظرفيتهاي تجارت برونمرزي برق، پيشنهاد ميشود از قراردادهاي دوجانبه بهسمت بازارهاي چندجانبه منعطف (بازارهاي برق منطقهاي) حرکت شود که اين موضوع نيازمند ايجاد حداقل الزاماتي از جنبه سياسي، فني و سازماني است.
بررسي بازوي پژوهشي مجلس حاکي از اين است که ميزان فعلي تجارت برق ايران با پتانسيل و ظرفيتهاي بالقوه تجارت و توليد برق همخواني ندارد. چالشهاي صنعتبرق ايران در زمينه تجارت برق در دو بخش زير قابل تحليل و بررسي است:
الف) انحصار وزارت نيرو در صادرات برق: در حال حاضر وزارت نيرو (شرکت توانير)، قراردادهاي دوجانبه برق بين ايران و کشورهاي همسايه را منعقد کرده و کل درآمد حاصل از صادرات برق نيز متعلق به اين شرکت است. دلايلي که وزارت نيرو براي ادامه اين روند دارد، عبارتند از: حضور توليدکنندگان برق بخش خصوصي در حوزه صادرات به ايجاد رقابت منفي با يکديگر و همچنين با وزارت نيرو منجر شده و درنهايت موجب کاهش قيمت برق صادراتي و عدمالنفع براي کشور ميشود. وجود تحريمها باعث شده است تا دريافت ارز حاصل از صادرات با مشکلاتي مواجه شود. با توجه به اينکه بخش خصوصي قدرت سياسي لازم براي دريافت بهموقع ارز حاصل از صادرات برق از کشور مقصد را ندارد، درنهايت ميتواند به زيان بخش خصوصي و کشور تمام شده و مسائل حقوقي متعددي را ايجاد کند. ظرفيت خطوط صادراتي محدود بوده و بهعلت وجود قراردادهاي بلندمدت شرکت توانير با همتايان خارجي خود، بخشي از اين ظرفيت درحال حاضر قابليت تخصيص به بخش خصوصي را ندارد. با توجه به اينکه در عمده کشورهاي همسايه ايران وظيفه صادرات و واردات برق عمدتا بر عهده وزارت انرژي و شرکتهاي دولتي است، بنابراين تمايل کمتري از سوي آنها براي انعقاد قرارداد با بخش خصوصي ايران بهخاطر مسائل حقوقي و قراردادي وجود دارد. همچنين وظيفه مرکز ملي راهبري شبکه برق کشور (ديسپاچينگ) حفظ ايمني، پايداري، برنامهريزي و بهرهبرداري بهينه از شبکه توليد و انتقال برق است. ازاينرو، عقد قرارداد صادرات بخش توسط بخش خصوصي با کشورهاي همسايه بدون هماهنگي با اين مرکز ميتواند موجب ايجاد خلل در وظايف آن و کاهش ايمني و پايداري شبکه برق شود. انگيزه اقتصادي وزارت نيرو بهدليل بحرانهاي مالي موجود را هم ميتوان از مهمترين دلايل اين امر دانست. با توجه به يارانهاي بودن تعرفه فروش داخلي برق، بخش قابلتوجهي از درآمد وزارت نيرو از صادرات برق است. بهطور مثال در سال 1400 حدود ٢درصد از کل برق توليدي کشور، صادر شده است؛ اما درآمد ناشي از همين مقدار صادرات حدود ٢١درصد از کل درآمد وزارت نيرو را به خود اختصاص داده است. بنابراين ورود بخش خصوصي به صادرات برق، در صورت کاهش سهم شرکت توانير، به بحرانهاي مالي صنعت برق دامن ميزند.
ب) عدماستفاده کامل از ظرفيتهاي تجارت برق: تجارت برونمرزي برق در ايران، هماکنون براساس مدل قراردادهاي دوجانبه است. با توجه به ظرفيت توليد برق کشور و تقاضاي کنوني برق در کشورهاي همجوار، اين مدل پتانسيل کافي براي استفاده بهينه از تمامي ظرفيتي را که در تجارت برق ايران نهفته است ندارد. در قراردادهاي دوجانبه، معاملات برق در دورههاي بلندمدت است و بهعبارتي در بيشتر مواقع اين قراردادها پنجساله بوده و حجم صادرات يا واردات برق داراي بازه زماني مشخص است و با توجه به مشکلات پيشبيني رفتار مصرف در بازههاي بلندمدت نميتوان از مزاياي تجارت برق در دورههاي کوتاهمدت روزانه و هفتگي (مشابه آنچه در بازارهاي برق داخلي کشور ديده ميشود)، بهره برد. ازاينرو، بهرهگيري از ظرفيت کامل راهکار تجارت برق براساس مدل قراردادهاي دوجانبه بسيار سخت و بهعبارتي غيرممکن است.
١. ايجاد بازار متمرکز برق صادراتي: در بازار متمرکز برق صادراتي، صادرات برق به کشورهاي همسايه بهصورت مرکزي است. اين يک بازار متمرکز يکطرفه است که تنها فروشندگان برق (صاحبان نيروگاه واجد شرايط ورود به اين بازار)، پيشنهاد خود مبتنيبر حجم قابل تحويل و قيمت مدنظر خود را (مطابق با قيود اين بازار) به بهرهبردار سيستم ارسال ميکنند و بهرهبردار سيستم با ايجاد منحني عرضه و با توجه به پيشبيني نياز برق صادراتي، روند تسويه بازار را انجام ميدهد و قيمت بازار را تعيين کرده و اعلام ميکند که هر توليدکننده بايد چه مقدار برق براي امر صادرات تحويل دهد. مزيت اصلي طراحي اين بازار متمرکز اين است که در آنسوي بازار تنها يک خريدار (شرکت توانير) وجود دارد. اين خريدار بهعنوان نماينده توليدکنندگان قرارداد صادراتي را با کشور هدف منعقد ميکند و ازاينرو اين بازار به دغدغه وزارت نيرو درخصوص امکان ايجاد رقابت منفي ميان توليدکنندگان برق داخلي و بهتبع آن کاهش قيمت برق صادراتي، پاسخ مناسبي ميدهد. در اين مدل ميتوان براي صادرات برق توسط بخش خصوصي محدوديت و سقف مشخصي قائل شد و با توجه به اين سقف، دارندگان نيروگاههاي بخش خصوصي ميتوانند به رقابت در اين بازار بپردازند.
پيشنهاد ميشود که براي تشويق سرمايهگذاري در بخش تجديدپذير و همچنين تسريع بازگشت سرمايه توسط اين نيروگاهها، نيروگاههاي تجديدپذير جديدالاحداث در اولويت صادرات برق قرار گيرند تا براي تشويق سرمايهگذاري جديد در بخش تجديدپذير مداومت و انگيزه داشته باشند.
٢. حرکت به سمت بازارهاي چندجانبه منعطف: هماکنون ترتيبات تجارت برق در ايران با کشورهاي همسايه مبتنيبر قراردادهاي دوجانبه است. حرکت از مبادله قرارداد دوجانبه برق بهسمت بازارهاي چندجانبه منعطف و در بلندمدت، بازار يکپارچه برق ميتواند مزاياي بيشماري را براي تمامي کشورهاي عضو اين بازار بهويژه براي ايران بهعنوان يکي از بزرگترين توليدکنندگان برق منطقه به ارمغان آورد. از مزاياي بازارهاي يکپارچه برق نسبت به قراردادهاي دوجانبه آن است که علاوه بر رويه فروش يا خريد مازاد و کمبود برق فصلي که در قراردادهاي دوجانبه نيز وجود دارد، ميتوان مازاد يا کمبود دورههاي زماني کوتاهتر روزانه يا هفتگي را نيز مديريت کرد. به اين ترتيب حجم مبادلات برق برونمرزي افزايش چشمگيري خواهد داشت. ايجاد بازار منطقهاي و گسترش تجارت برونمرزي برق فراتر از قراردادهاي بلندمدت دوجانبه، شامل قراردادهاي چندجانبه انعطافپذير و کوتاهمدت، به ايران اين امکان را ميدهد که مازاد برق خود را در حجم بيشتري صادر کند. ازاينرو، پيشنهاد ميشود با هدف حرکت بهسمت بازارهاي چندجانبه منعطف و تبديل ايران به قطب (هاب) منطقهاي برق (با توجه به نياز به توافقهاي سياسي بالاتري که اين موضوع نسبت به قراردادهاي دوجانبه دارد)، با تدوين قوانين و مقررات لازم در اين زمينه و همچنين با ديپلماسي فعالتر در اين زمينه گامهاي جدي برداشته شود. ازاينرو، تدوين نقشه راه و در کنار آن در نظر گرفتن الزامات مربوطه توصيه ميشود.
٣.تضمين صادرات با هدف توسعه تجديدپذير در نوار شرقي کشور: پتانسيل برق تجديدپذير در ايران حدود ١٢٤هزار مگاوات است که از اين مقدار ٢٥درصد در سه استان مرزي شرق کشور شامل خراسانرضوي، خراسانجنوبي و سيستانوبلوچستان قرار دارد. از طرفي کشورهاي همسايه اين سه استان يعني پاکستان و افغانستان با وجود نياز مبرم به برق، داراي محدوديتهايي در خطوط انتقال در کشور خود هستند. بنابراين با توجه به محدوديتهايي که صادرات به اين کشورها داشته و حجم سرمايهگذاري بالاي موردنياز براي توسعه خطوط انتقال به اين کشورها و حتي در خاک آنها، بهمنظور افزايش ظرفيت صادراتي برق به اين دو کشور، پيشنهاد ميشود توليدکنندگان برق تجديدپذير در اين سه استان در صورت توانايي در رفع اين موانع در کشورهاي هدف، تضمين صادرات برق در زمانهاي غيراوج را دريافت کنند.