معايب سياست صنعتي بي‌هدف
تاریخ انتشار : 1403/04/30
دنياي اقتصاد : سياست صنعتي در دولت جديد بايد چند نکته را مدنظر قرار دهد تا موفقيت صنعتي حاصل شود. نخست اينکه اين سياست بايد حرکت رو به بالا در فضاي محصول را ايجاد کند؛ يعني يک‌حرکت تدريجي از توليد و فرآوري محصولات خام به توليد و توسعه محصولات پيچيده‌تر با ابزارهاي گوناگون تشويق شود. دوم اينکه ساير سياستهاي اقتصادي بايد با سياست صنعتي هماهنگ باشند. نمي‌توان سياست ارزي براي حفظ ارزش پول ملي اعمال کرد و از طرفي سياست صنعتي براي توسعه صادرات کالاهاي توليدي تدارک ديد.
ديگر بهطور قطع پذيرفته شده است که آنچه يک ملت (يا منطقه) در توليد آن تخصص دارد، براي ثروت و رفاه ساکنان آن اهميت کليدي دارد. از نظر تاريخي، عموما توافق شده است که تجارت متقارن -تجارت کالاهاي مشابه بين کشورها در سطوح مشابهي از پيشرفت‌‌‌هاي فناوري و قابليت‌هاي توليدي- براي هر دو شريک تجاري سودمند بوده است. در اين موارد، استفاده از نظريه تجاري ريکاردو براي شرکاي تجاري خالي از فايده نبوده است. اين گزارش اما موقعيت‌‌‌هايي را توضيح مي‌دهد که نظريه تجاري ريکاردو براي يکي از شرکاي تجاري سودمند نيست و در عين حال، مکانيزم‌‌‌هاي اقتصادي را که بهعنوان مطلوب‌‌‌سازي سياست صنعتي شناسايي شده‌‌‌اند مطرح مي‌کند.
از زمان سياستهاي «جايگزيني واردات» انگلستان در طول دهه ۱۴۰۰ ميلادي که با تمرکز آن بر پارچه و لباس پشمي ارزش‌افزوده بسياري خلق کرد، به اشکال مختلف، دلايل زيادي براي سياست صنعتي مطرح شده است. هرچند اين سياست يعني جايگزيني واردات ديگر امروز مطلوب نيست. نتيجه اين سياستها در انگلستان از طريق افزايش عوارض صادراتي پشم خام حاصل شد و پشم انگليسي را براي توليدکنندگان داخلي ارزان‌تر از توليدکنندگان خارجي کرد. با اين حال، دلايل اهميت قدرت توليدي متفاوت است و در طول ساليان گذشته ادراک اين مساله از استنتاج‌هاي شهودي به شواهد علمي تبديل شده است.
ريشه‌هاي تاريخي سياست صنعتي
وقتي گزنفون، در کتاب خود (راه‌ها و وسايل) اظهار کرد که مشکلات اقتصادي يک شهر را مي‌توان با افزايش اندازه جمعيت بهبود بخشيد، او متوجه افزايش بازده يا صرفه‌جويي در مقياس شده بود. داستان بيان‌شده در اينجا از دهه ۱۴۰۰ آغاز مي‌شود، با سياستهاي عملي و با درک سيستمي که اساسا در سال ۱۵۸۹ با کتاب پرفروش جوواني بوترو در مورد عظمت و شکوه شهرها شروع شد که امروزه نسبتا ناشناخته است. اگر به ريچارد گلدتويت، مورخ اقتصادي ايالات‌متحده رجوع کنيم مي‌‌‌گويد، تاريخ ظهور تمدن اروپايي در واقع فرآيند ظهور سياست‌هايي بوده است که مي‌توانند آبا و اجداد سياستهاي صنعتي امروزي باشند. گلدتويت استدلال مي‌کند که از قرن دوازدهم به بعد توليدکالاهايي که قبلا از شام وارد مي‌شدند در اروپا شروع شد. هسته اصلي آنچه به طور کلي بهعنوان «انقلاب تجاري» از آن ياد مي‌شود، رشد يک بخش صنعتي بود. بعدها، اين منطق همه کشورهاي اروپايي بود که موفق به ارتقاي بخش صنعتي خود شدند، از انگلستان در دهه ۱۴۰۰ تا ظهور اقتصاد توسعه کلاسيک و طرح مارشال و تنها در دوره‌‌‌هاي بسيار کوتاه تاريخ اقتصادي اين اصل يعني خلق ثروت از طريق ارتقاي ساختاري بخش‌‌‌هاي توليد ملي کنار گذاشته شده است.
همان‌طور که شرکت‌هاي صنعتي، در ابتدا چند سال زيان را پشت سر مي‌‌‌گذارند و نياز به يارانه‌هاي حمايتي دارند، کل سيستم‌هاي ملي نيز قبل از اينکه سودآور باشند، به سال‌ها يارانه و حمايت نياز دارند. اين دوره از حفاظت که ليبرال بزرگ جان استوارت ميل، آن را حفاظت از صنعت نوزاد ناميد، هنوز موردنياز است. انگلستان نمونه‌‌‌اي از کشوري است که به نظر مي‌رسد يک سياست صنعتي بدون تئوري ايجاد کرده است. در قرن پانزدهم، انگلستان کشوري فقير بود که بهشدت به بانکداران ايتاليايي بدهکار بود. محصول اصلي صادراتي اين کشور پشم خام بود. با اين حال، در يک دوره نسبتا کوتاه، انگلستان از يک کشور فقير در حاشيه اروپا به کشوري پيشرو در جهان و از يک کشور داراي کشاورزي فقير به کشوري داراي امپراتوري جهاني که خورشيد هرگز در آن غروب نکرد تبديل شد. روايت‌هاي مختلفي در مورد چگونگي وقوع اين اتفاق وجود دارد. احتمالا سياستي که در ابتدا براي افزايش درآمدهاي ملي در نظر گرفته شده بود، يعني ماليات بر صادرات پشم خام، در نهايت به محصول جانبي ناخواسته ايجاد يک صنعت داخلي پارچه پشمي منجر شد. انگلستان بسيار زودتر متوجه شد که وابستگي به صادرات کالاي خام راه پيشرفت نيست.
طرح مارشال و نياز به کشف مجدد اقتصاد صنعتي
عجيب است که در دوره پس از جنگ جهاني دوم، شاهد رشد همزمان دو نوع تئوري اقتصادي متناقض بوديم. از يک‌سو، با طرح مارشال ۱۹۴۷، در سطح عملي، شاهد تکرار اصولي بوديم که به انگلستان در دهه ۱۴۰۰ برمي‌‌‌گردد: يعني تنها راه ايجاد ثروت ملي گسترده، صنعتي‌‌‌سازي است. در واقع، طرح مارشال اروپا را مجددا صنعتي کرد. از سوي ديگر، در سطح نظري، مقالات نظري پل ساموئلسون در مجله اقتصادي در سال‌هاي ۱۹۴۸ و ۱۹۴۹ براساس نظريه تجارت ريکاردو، تقريبا برعکس اين موضوع را استدلال ميکرد: «هر چه توليد کنيد، تجارت بين‌الملل به ايجاد يکسان‌سازي قيمت عوامل تمايل دارد.» به نوعي يک نظريه استدلال ميکرد کالايي که توليد مي‌کنيد، پتانسيل رشد اقتصادي شما را تعيين مي‌کند؛ اما يکي ديگر ادعا داشت که رشد اقتصادي نسبت به کالاي توليدي شما خنثي است. دو نظريه متضاد که توليد براي خلق ثروت لازم است و اينکه چنين نيست، در کنار هم رايج بودند، اما به‌آرامي، با توسعه جنگ سرد، نظريه ساموئلسون برتري يافت. با اين حال در سال‌هاي اخير سياست صنعتي بار ديگر به مرکز توجه حوزه عملي و نظري اقتصاد بازگشته است. نتايج موفق اعمال اين سياستها توسط طيفي از مطالعات نيز به اثبات رسيده است.
بازي سياست صنعتي جديد
در مورد سياست صنعتي، به نظر مي‌رسيد که بيانيه حزب جمهوري‌خواه ايالات‌متحده در سال ۱۸۸۴ براساس نوشته‌هاي جيوواني بوترو در ۳۰۰سال قبل از آن ساخته شده است: بزرگ‌ترين تنوع صنعتي بيشترين بهره‌‌‌وري، رونق عمومي و آسايش و استقلال کشور را به ارمغان مي‌آورد. اصل سياست صنعتي اين بود که بالاترين حمايت را در مورد پيچيده‌ترين محصول از نظر فني اعمال کند. از آن زمان، بسياري از تحولات، موضوع را پيچيده کرده است. حداقل اندازه کارآمد شرکت‌هاي صنعتي و حتي ملت‌ها به ميزان قابل‌توجهي افزايش يافته است. در دهه ۱۹۳۰ کشوري مانند استوني که در آن زمان ثروتمندتر از فنلاند بود و تنها يک‌ميليون نفر جمعيت داشت، مي‌توانست در بسياري از صنايع، رقابت داخلي خوبي داشته باشد؛ اما اين ديگر امکان‌پذير نيست. ماهيت گزارش چکيني در سال ۱۹۸۸ که در مورد بازار واحد در اروپا بحث ميکرد، هنگام پيش‌بيني اينکه بيشتر مزاياي بازار واحد به دليل افزايش بازده در مقياس در صنعت توليد اتفاق مي‌‌‌افتد، نکته خوبي داشت. چيزي که چکيني محاسبه نکرد، اين بود که بر اثر نرخ ارز منجمد در قالب يورو، صنعت توليدي در کشورهاي پيراموني اروپا از بين خواهد رفت و در نتيجه يک وضعيت برد- باخت ايجاد مي‌شود که در نهايت آلمان ظاهر مي‌شود. اين امر لزوم هماهنگي سياستهاي ارزي و صنعتي را در مرکز توجه قرار مي‌دهد. نمي‌توان سياست صنعتي داشت، در حالي که سياست ارزي مانع توسعه صادرات عمل مي‌کند. تضعيف پول ملي در گام‌‌‌هاي اول توسعه صنعتي، مي‌‌‌تواند به رشد بلندمدت اقتصادي و توسعه صنعتي صادرات‌‌‌محور کمک کند؛ زيرا حرکت نيروي کار و سرمايه به بخش‌‌‌هاي صنعتي و رشد صادرات را تشويق مي‌کند. از آنجا که بخش صنعت سرريز‌‌‌هاي مثبتي براي تمام اقتصاد دارد، اين انتقال منابع باعث رشد اقتصادي مي‌شود. همين‌طور صنعت باعث انتقال گسترده‌‌‌تر و سريع‌‌‌تر دانش فني و مهارت به ساير بخش‌‌‌هاي اقتصاد مي‌شود. بسياري از کشورها در گام اول توسعه سياستهاي هماهنگي را براي توسعه صنعت به کار گرفتند. چين و آسياي شرقي نمونه موفق ايجاد نظام هماهنگ سياستگذاري براي توسعه صنعتي هستند. اما در ايران اين سياستهاي ناهماهنگ به‌وفور به چشم مي‌خورند. بر اين اساس، در سياست صنعتي جديد، کشورها تمايل دارند از يارانه‌‌‌‌‌‌‌‌‌ها و اقدامات تشويقي صادرات استفاده کنند که اغلب شرکت‌ها را هدف قرار مي‌دهند.
دموکراسي‌‌‌‌‌‌‌‌‌هاي ثروتمند بيشتر از ديگر دولت‌‌‌‌‌‌‌‌‌ها، درگير سياستهاي صنعتي هستند و سياست صنعتي به سمت زيرمجموعه‌‌‌‌‌‌‌‌‌اي از صنايع حرکت مي‌کند که با مزيت نسبي آشکارشده صنعت، همبستگي زيادي دارد. يعني به نظر مي‌رسد سياستهاي صنعتي بهطور سيستماتيک با بخش‌‌‌‌‌‌‌‌‌هايي همبستگي دارند که در آن مزيت نسبي آشکارتري وجود دارد. نتايج نيز نشان مي‌دهد که دولت‌‌‌‌‌‌‌‌‌ها ترجيح مي‌دهند سياستهاي صنعتي را با بنگاه‌‌‌‌‌‌‌‌‌ها و صنايعي پيش ببرند که خود را پيش‌تر در بازارهاي بين‌المللي تثبيت کرده و خودي نشان داده‌‌‌‌‌‌‌‌‌اند. سياستهاي صنعتي جديد به شکل اقدامات غيرتعرفه‌‌‌‌‌‌‌‌‌اي هستند. اين سياستها که با هدف شکل‌‌‌دادن به ترکيب فعاليت‌‌‌‌‌‌‌‌‌هاي اقتصادي کار خود را پيش مي‌‌‌‌‌‌‌‌‌برند، به دنبال تغيير قيمت‌هاي نسبي در بخش‌‌‌‌‌‌‌‌‌ها يا هدايت منابع به سمت فعاليت‌‌‌‌‌‌‌‌‌هاي هدفمند انتخابي خاص خود با هدف تغيير ترکيب بلندمدت فعاليت‌‌‌‌‌‌‌‌‌هاي اقتصادي هستند. جديدترين يافته‌‌‌‌‌‌‌‌‌ها در اين باره نشان مي‌دهد که شاهد رشد استفاده از سياستهاي صنعتي در تغيير ساختار اقتصاد هستيم و بهطور مشخص، از ۲۰درصد استفاده از اين سياستگذاري‌‌‌‌‌‌‌‌‌ها در سال ۲۰۱۰، به استفاده ۵۰درصدي از اين سياستها در سال ۲۰۱۹ رسيده‌‌‌‌‌‌‌‌‌ايم. به اين ترتيب، صنايع منتخب بيشتر از گذشته شاهد حمايت‌‌‌‌‌‌‌‌‌هاي توسعه‌‌‌‌‌‌‌‌‌اي دولت‌‌‌‌‌‌‌‌‌ها در سياستگذاري خواهند بود. با وجود همه اين نکات، از آنجا که سياستهاي صنعتي تکنوکراتيک و پيچيده شده‌‌‌اند، براي اجراي آنها ظرفيت اداري و مالي دولت بايد بالا باشد و چون بسياري از کشورهاي جهان ظرفيت دولتي پايين و ضعيفي دارند، شاهد نابرابري‌هاي بزرگ در استفاده از سياستهاي صنعتي در ميان کشورها هستيم. بهعنوان نمونه، آلمان بهعنوان پرچم‌‌‌‌‌‌‌‌‌دار اين حوزه، دوبرابر ديگر کشورها از سياستهاي صنعتي بهره مي‌‌‌‌‌‌‌‌‌جويد، در حالي که در بسياري از کشورهاي فقير سياست صنعتي وجود ندارد.يک مطالعه جديد با استفاده از روش اندازه‌‌‌‌‌‌‌‌‌گيري سياستهاي صنعتي از روي متن، حقايق جالبي را در مورد تحولات سياست صنعتي و نحوه استفاده از آن آشکار مي‌کند.
چهار يافته کليدي بر مبناي اين مطالعه برجسته مي‌‌‌‌‌‌‌‌‌شوند. اولا، سياستهاي صنعتي بهشدت رايج هستند و از سال ۲۰۱۰ سهم آنها در کل سياستها افزايش يافته است. ثانيا، کشورها تمايل دارند از يارانه‌‌‌‌‌‌‌‌‌ها و اقدامات تشويقي صادرات استفاده کنند که اغلب شرکت‌ها را هدف قرار مي‌دهد. ثالثا، کشورهاي ثروتمندتر، بيشتر درگير سياست صنعتي هستند. در داده‌‌‌‌‌‌‌‌‌هاي اين مطالعه، سياست صنعتي در ميان کشورهاي فقير و بسيار فقير نادرتر است. در نهايت، سياست صنعتي به سمت زيرمجموعه‌‌‌‌‌‌‌‌‌اي از صنايع هدف قرار مي‌گيرد که با مزيت نسبي آشکارشده صنعت همبستگي زيادي دارد. نکته مهم اين است که اگرچه سياست صنعتي رايج است، اما به طور مساوي در بين کشورها توزيع نشده است و کشورهاي فقير در رقابت با کشورهاي ثروتمند بهشدت ناتوانند؛ زيرا فاقد ظرفيت‌‌‌‌‌‌‌‌‌هاي اداري و مالي لازم براي استفاده از سياستهاي صنعتي تکنوکراتيک هستند.چهار يافته کليدي براساس مطالعات جديد به اين شرح است. اول، سياست صنعتي (IP) رايج است (۲۵درصد از سياستها در پايگاه داده گزارش) و از سال ۲۰۱۰ گسترش يافته است.
دوم، کشورها تمايل دارند از يارانه‌‌‌‌‌‌‌‌‌ها و اقدامات تشويقي صادرات استفاده کنند که اغلب شرکت‌ها را هدف قرار مي‌دهند. سوم، دموکراسي‌‌‌‌‌‌‌‌‌هاي ثروتمند بيشتر درگير IP هستند. چهارم، سياست صنعتي به سمت زيرمجموعه‌‌‌‌‌‌‌‌‌اي از صنايع هدف قرار مي‌گيرد که با مزيت نسبي آشکارشده صنعت همبستگي زيادي دارد؛ اما در طول تاريخ باعث تشويق حرکت رو به بالا در فضاي محصول شده است. ايران بايد استفاده مشروط و درست از اين سياستها را در دستور کار قرار دهد. يک تجربه تاريخي بزرگ و شواهد علمي روز تاييد مي‌کند که سياستهاي صنعتي مي‌توانند موفقيت‌آميز باشند و تغييرات ساختاري اقتصاد را سرعت بخشند.
