ظرفيت‌هاي مغفول يک قانون کارآمد
تاریخ انتشار : 1403/07/22
دنياي اقتصاد : بـــخـش خــصـوصي خواستار اجرا‌شدن ماده۲ و ۳ قانون کسب‌وکار است. نبود ضمانت اجرايي و سازوکار مشخص براي اجراي ماده۲ و ۳ در حالي است که ظرفيت بالايي براي پيشبينيپذيرکردن محيط کسب‌وکار در اين مواد قانوني کارآمد که بر نظرخواهي دولت از اتاق‌هاي سهگانه و تشکل‌ها تاکيد دارد؛ وجود دارد. بررسي‌هاي اوليه نشان مي‌دهد، طي ۱۰سال گذشته مفاد مواد ٢ و ٣ به‌صورت موردي و بسيار محدود اجرايي شده‌است که در اين‌خصوص مي‌توان فقدان ضمانت اجرايي را يکي از دلايل بروز اين مساله مطرح‌کرد.
اجراي اثربخش مواد۲ و۳ قانون بهبود مستمر فضاي کسب‌وکار مطالبه جدي بخش‌خصوصي است
ظرفيت‌هاي مغفول يک قانون کارآمد
تاريخ چاپ:۱۴۰۳/۰۷/۲۲
شماره خبر:۴۱۱۲۴۳۴
دنياي اقتصاد : بـــخـش خــصـوصي خواستار اجرا‌شدن ماده۲ و ۳ قانون کسب‌وکار است. نبود ضمانت اجرايي و سازوکار مشخص براي اجراي ماده۲ و ۳ در حالي است که ظرفيت بالايي براي پيشبينيپذيرکردن محيط کسب‌وکار در اين مواد قانوني کارآمد که بر نظرخواهي دولت از اتاق‌هاي سهگانه و تشکل‌ها تاکيد دارد؛ وجود دارد. بررسي‌هاي اوليه نشان مي‌دهد، طي ۱۰سال گذشته مفاد مواد ٢ و ٣ به‌صورت موردي و بسيار محدود اجرايي شده‌است که در اين‌خصوص مي‌توان فقدان ضمانت اجرايي را يکي از دلايل بروز اين مساله مطرح‌کرد.
در نشست شوراي راهبري بهبود کسب‌وکار با تاکيد بر اجراي اثربخش مواد ۲ و ۳ قانون بهبود محيط کسب‌وکار؛ يعني نظرخواهي دولت از اتاق‌هاي سهگانه و تشکل‌ها، نبود ضمانت اجرايي و سازوکار مشخص، عامل اجرا‌نشدن اين قانون عنوان شد و اگر هنگام تغيير ناگهاني قوانين و مقررات، از بخش‌خصوصي نظرخواهي نشود و بخش‌خصوصي از اين منظر متضرر شود، کدام ارگان يا دستگاه مسوول اين خسارت است؟
به گفته رئيس شوراي راهبري بهبود محيط کسب‌وکار، مواد ۲ و ۳ «قانون بهبود مستمر محيط کسب‌وکار» که ناظر بر ضرورت دريافت نظرات اتاق‌هاي سهگانه و تشکل‌ها در حين اصلاح و تدوين مقررات و آيين‌نامه‌ها و رويه‌هاي اجرايي و توجه به آنهاست، به‌صورت کامل اجرا نمي‌شود. براساس گفته‌هاي حميدرضا فولادگر در تازه‌ترين نشست شوراي راهبري بهبود محيط کسب‌وکار، سال‌گذشته در جلسات ستاد تنظيم‌بازار که بعد از حذف ارز ترجيحي برگزار شد، هيچ‌يک از نمايندگان اتاق‌ها و تشکل‌ها دعوت نشدند. مطالبه جدي بخش‌خصوصي اين است که نه‌فقط در زمان تدوين طرح‌ها و لوايح و مقررات، بلکه پيش از هر تصميمي در هر سطحي که مرتبط با محيط کسب‌وکار است، به‌نظر اتاق‌هاي سهگانه و تشکل‌ها توجه شود.
او با اشاره به بند«ب» ماده۹۱ «قانون اجراي سياست‌هاي کلي اصل۴۴ قانون‌اساسي» که دولت را به دعوت روساي اتاق ايران و اتاق تعاون در چهار شوراي مهم اقتصادي موظف کرده، تاکيد دارد متاسفانه دولت به‌جاي اينکه اين حکم مهم را اجرا کند، در حال عقب‌نشيني از اجراي آن است.
در حکم مندرج در قسمت اخير بند«ب» ماده(۹۱) قانون مذکور مقرر شده؛ روساي اتاق بازرگاني و صنايع و معادن ايران و اتاق تعاون «به‌عنوان عضو رسمي به ترکيب اعضاي شوراي اقتصاد، هيات‌امناي حساب ذخيره ارزي، هيات سرمايه‌گذاري خارجي (موضوع قانون جلب و حمايت سرمايه‌گذاري خارجي) و هيات‌عالي واگذاري (موضوع قانون برنامه سوم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي) اضافه مي‌شود.» اجرايي‌شدن قانون مذکور، يکي از مطالبات جدي بخش‌خصوصي از مجلس است.
در نشست شوراي راهبري بهبود محيط کسب‌وکار، پريسا مطرانلويي، نماينده اتاق تهران گزارشي درباره «مطالبه اجراي اثربخش مواد ۲ و ۳ قانون بهبود مستمر فضاي کسب‌وکار» ارائه داد. به گفته اومواد ۲۴ و ۳۰ و مواد ۲ و ۳ قانون بهبود، قوانين مناسب و باظرفيتي براي پيش‌بيني‌پذير‌شدن محيط کسب‌وکار و استفاده از ظرفيت بخش‌خصوصي براي قانون‌گذاري محسوب مي‌شوند. با وجود اين، مواد ۲ و ۳ به دليل نداشتن ضمانت اجراي کافي و نامشخص‌بودن سازوکار اجراي آن، به‌درستي اجرا نمي‌شوند. او با بيان اينکه در دريافت نظرات بخش‌خصوصي هم از سوي دولت امتناع وجود دارد و هم بخش خصوصي، رغبت کمتري براي مشارکت دارد، ادامه‌داد: بايد مشخص شود که چطور مي‌توان مقامات را به دريافت نظرات بخش‌خصوصي ملزم و در کنار آن بايد ديد چطور بخش‌خصوصي را براي مشارکت بيشتر در فرآيندهاي قانون‌گذاري تشويق کرد. اين گزارش ارائه‌شده و در اين نشست مورد بررسي قرارگرفته‌است.
با توجه به اينکه اهم مشکلات کسب‌وکارها درخصوص قوانين و مقررات، مربوط به عدم‌آگاهي و اطلاع قبلي از قوانين ابلاغي است، مي‌توان مهم‌ترين راه‌حل در تقليل اثرات اخلال‌آور قوانين و مقررات مخل کسب‌وکار را نه‌تنها شناسايي اين دسته از قوانين، بلکه جلوگيري از تصويب و ابلاغ چنين قوانيني مطرح کرد. يکي از عوامل اصلي عدم‌ثبات قوانين و مقررات در کشور که در قالب اصلاحيه و الحاقيه‌هاي مکرر و زودهنگام بروز مي‌کند و نهايتا منجر به پديده تورم قوانين و مقررات مي‌شود، عدم‌دريافت نظرات بخش‌خصوصي و طبعا عدم‌اطلاع از مواضع آنها در مورد قوانين، به‌عنوان مهم‌ترين ذي‌نفعان هر مقرره از سوي نهادهاي تهيه‌‌کننده لوايح و طرح‌هاست. مواد ٢٤ و ٣٠، تکليف به دولت و دستگاه‌هاي اجرايي درخصوص اطلاع‌رساني مقتضي تغيير سياست‌ها، مقررات و رويه‌هاست و تدوين آيين‌نامه اجرايي ماده٢٤، يک گام به جلو براي ثبات‌بخشي و شفافيت قوانين و مقررات حوزه کسب‌وکار است. مواد ٢ و ٣ بر بهره‌مندي از ظرفيت بخش‌خصوصي و تعاوني در تصميم‌گيري‌هاي اقتصادي با هدف تسهيل‌گري در امور اقتصادي و شناسايي قوانين مخل کسب‌وکار تاکيد دارد اما به دليل نبود ضمانت اجرايي و سازوکار دقيق و الزام‌آور، تاکنون اين قانون به‌خوبي اجرا نشده‌است و حتي در طرح پايش فضاي کسب‌وکار نيز گزارش دقيقي از عملکرد اجراي اين مواد در دست نيست، بنابراين نيازمند مطالبه جدي و تدوين سازوکار مشخص براي اجراست.
شواهدي از عدم‌اجراي ماده۲ و ۳
گزارش نظارتي مرکز پژوهش‌هاي مجلس از اجراي قانون بهبود مستمر فضاي کسب‌وکار، گزارش پايش احکام قانون بهبود مستمر فضاي کسب‌وکار اتاق ايران و تکرار مفاد اين مواد در بخشنامه‌‌ها و قوانين متعاقب که نشان از عدم‌اجرا و ضرورت بر تاکيد الزام اجرا دارد و خود موجب تورم قوانين در اين حوزه شده‌است، شواهدي از عدم‌اجراي مواد قانوني است.
اين در حالي است که رويه‌هاي غيرمتعارف اين‌چنيني مبني‌بر ضرورت يادآوري اجراي تکاليف مصرح در يک قانون به‌دستگاه‌هاي اجرايي در قالب بخشنامه‌‌ها و ساير قوانين مرتبط نتيجتا بار تورم قوانيني ايجاد‌کرده‌است که فقط بر اجراي يک قانون ديگر تاکيد دارد؛ اين خود نياز به آسيب‌شناسي اين موضوع دارد که دلايل استنکاف از يک تکليف مصرح در قانون چيست که با وجود تاکيدات مکرر و چندين‌باره بر اجراي آن قانون در خلال قوانين موخر ديگر نيز راهگشا نبوده‌است.
فقدان ضمانت اجرايي؛ حلقه مفقوده اجراي قانون
بررسي‌هاي اوليه نشان مي‌دهد، طي ۱۰سال گذشته مفاد مواد ٢ و ٣ به‌صورت موردي و بسيار محدود اجرايي شده‌است که در اين‌خصوص مي‌توان فقدان ضمانت اجرايي را يکي از دلايل بروز اين مساله مطرح کرد. در واقع اين قانون تکليف اجرايي دارد، اما براي آن ضمانت اجرايي و ابزار تنبيهي در صورت استنکاف تعريف نشده، لذا مشخص نشده‌است که اگر اين قانون در دستگاه‌هاي اجرايي، اجرا نشود چه جريمه‌اي براي آن دستگاه درنظر گرفته خواهد شد يا اگر هنگام تغيير ناگهاني قوانين و مقررات از بخش‌خصوصي نظرخواهي نشود و بخش‌خصوصي از اين منظر متضرر شود، کدام ارگان‌ها يا دستگاه مسوول اين خسارت است؟
هدف اصلي مطالبه از دولت براي الزام دستگاه‌هاي مقررات گذار به ايفاي تکليف قانوني مبني‌بر دريافت نظرات اتاق‌ها و تشکل‌هاي بخش‌خصوصي در تدوين قوانين و مقررات به‌عنوان حقوق حداقلي فعالان اقتصادي است. در اين مسير خودداري و عدم‌تمايل دولت براي دعوت از بخش‌خصوصي در تنظيم مقررات و ضعف نهادي براي مشارکت موثر و فعالانه در تدوين و اصلاح قوانين موانع احتمالي در تحقق هدف است. همچنين تصميم و عزم مقامات اجرايي و آمادگي بخش‌خصوصي براي مشارکت موثرتر و فعالانه‌تر در مقررات‌گذاري، از الزامات اصلي تحقق هدف است.
برنامه عملياتي براي تحقق اهداف
برنامه عملياتي براي تحقق شامل مستندسازي موارد نقص اجراي قانون، تاکيد بر تبعات ادامه وضع موجود، استفاده از ظرفيت‌هاي موجود، شناسايي و طبقه‌بندي دستگاه‌هاي مقررات‌گذار بر اساس نحوه عملکرد، ايجاد سازوکار قابل‌پيگيري و تدوين آيين‌نامه اجرايي مواد ٢ و ٣ است.
مستندسازي موارد نقص اجراي قانون
تدوين مستندات درخصوص عملکرد مواد ٢ و ٣ قانون بهبود مستمر فضاي کسب‌وکار از مسيرهاي زير قابل‌پيگيري خواهد بود:
الف: شناسايي و احصاي موارد نقص قانون،
ب: شناسايي قوانين متاخر متعارض با عملکرد ماده٢ و ٣،
ج: شناسايي مصوباتي که در آنها نظرات بخش‌خصوصي احصا شده ولي خروجي قانون با آن مغاير بوده‌است يا نظرات بدون تعديل، حذف شده‌است.
اين مستندات مي‌تواند در نتايج طرح پايش فضاي کسب‌وکار نيز مورد‌استفاده قرار گيرد؛ لذا لازم است در همکاري مشترک با مرکز آمار اتاق ايران، در اين‌خصوص برنامه‌ريزي شود. در اين مسير لازم است براي دو شاخص مصوبات دولت/ دستگاه‌هاي اجرايي و مقرات نظرخواهي شده از اتاق‌ها و تشکل‌ها، مستندات جمع‌آوري کرد. پرواضح است نتايج اين مستندات مي‌تواند ابزار مناسبي در اختيار بخش‌خصوصي جهت مطالبات بعدي از دولت (حتي در سطوح پيشنهاد اصلاح قانون) باشد.
تاکيد بر تبعات ادامه وضع موجود
پر واضح است عدم‌احصاي نظرات بخش‌خصوصي اعم از اتاق‌هاي سهگانه و تشکل‌ها و انجمن‌هاي تخصصي در هر حوزه موجب بروز اخلال‌هاي عديده‌اي در فضاي کسب‌وکار از جمله انبوهي از قوانين متعارض و متناقض شده‌است که مخل فضاي کسب‌وکار بوده و شناسايي هريک از اين قوانين و برنامه‌ريزي براي رفع آسيب‌هاي آنها نيازمند طي کردن مسيرهاي دشواري است که هزينه‌هاي بسياري نيز به‌همراه خواهدداشت.ضرورت تحقق شعار سال پيرامون رشد اقتصادي با مشارکت مردمي و ضرورت برنامه‌ريزي براي تحقق اهداف برنامه هفتم توسعه از ديگر موضوعاتي هستند که مشارکت بخش‌خصوصي در سال‌جاري را بيش از پيش مي‌طلبد.
همچنين قرارگرفتن در آستانه آزمون محيط کسب‌وکار ايران در شاخص جديد بانک جهاني در قالب Business Ready که آينه تمام‌نماي محيط کسب‌وکار ايران در فضاي جهاني و معياري براي جذب سرمايه و تحقق اهداف تعريف‌شده در اين حوزه است، از جمله نشانه‌هاي ضرورت توجه جدي به مشارکت بخش‌خصوصي در بهبود فضاي کسب‌وکار در کشور است.
استفاده از ظرفيت‌هاي موجود
مسيرهاي طي‌‌شده طي سال‌هاي اخير براي استمرار در ضرورت اجراي اين مواد قانوني، ظرفيت‌هاي بسياري را ايجاد‌کرده که تاکنون به نحو مقتضي از آنها استفاده نشده‌است. شناسايي اين ظرفيت‌هاي موجود (اعم از آيين‌نامه‌ها، بخشنامه‌‌ها، کارگروها و کميته‌ها) براي استفاده و تقويت و تبديل آنها به يک ضمانت اجرايي براي عمل به اين مواد يکي از اهداف موردنظر است. برخي از اين ظرفيت‌ها شامل شوراي راهبري بهبود محيط کسب‌وکار و در مقام بالاتر آن شوراي گفت‌وگوي دولت و بخش خصوصي، کميته موضوع ماده١٢ قانون احکام دائمي برنامه‌هاي توسعه کشور (کميته حمايت از کسب‌وکار)، دبيرخانه شوراي‌عالي اجراي سياست‌هاي کلي اصل‌چهل و چهارم قانون‌اساسي و کميسيون ويژه حمايت از توليد و نظارت بر اجراي سياست‌هاي کلي اصل‌چهل وچهارم قانون‌اساسي است.
شناسايي و طبقه‌بندي دستگاه‌هاي مقررات‌گذار براساس نحوه عملکرد
شناسايي وزارتخانه‌ها و نهادهايي که در اين حوزه داراي حسن عملکرد بوده‌اند و همچنين سازمان‌هاي فاقد عملکرد و در کنار آن آسيب‌شناسي دلايل استنکاف از اجراي اين مواد (اين مهم از طريق مکاتبه با نهادهاي قانون‌گذار طي يک‌سال گذشته و درخواست گزارش عملکرد پيرامون مواد ٢ و ٣ جهت پياده‌سازي فرآيند آسيب‌شناسي امکانپذير است) يکي از اقدامات کليدي در اين زمينه است. خروجي اين آسيب‌شناسي مي‌تواند مسير را براي نحوه الزام دستگاه‌ها به اجراي اين مواد قانوني مشخص کند. کمک‌هاي مرکز ملي مطالعات، پايش و بهبود محيط کسب‌وکار وزارت اقتصاد و معاونت حقوقي رياست‌جمهوري در پيشبرد اين مسير بسيار موثر خواهد بود. دستاورد ماده٢ دستورالعمل نحوه تدوين پيش‌نويس مقررات مرتبط با محيط کسب‌وکار، لازمه اين اقدام خواهد بود.
ايجاد ساز وکار قابل پيگيري
پيشنهاد مي‌شود سازوکار مشخصي در فرآيندهاي قانون‌گذاري در نهادهاي قانون‌گذار براي مستندسازي اقدامات انجام‌شده پيرامون اجراي مواد ٢ و ٣ درخصوص اخذ نظرات و پيگيري بازخورد نظرات فعالان اقتصادي در تدوين يا اصلاح قوانين و مقررات ايجاد شود. در اين مسير لازم است چارچوب منظمي بين اتاق‌هاي سهگانه و سازمان‌هاي مقررات‌گذار براي تدقيق ابعاد قانون‌گذاري در حوزه کسب‌وکار ضمن شناسايي موارد زير، ايجاد شود:
تهيه فهرست نهادها و سازمان‌هايي که مطابق با قانون، اختيار قانون‌گذاري دارند، مشخص‌‌شدن مقام واجد صلاحيت جهت وضع مقرره در هر دستگاه و حدود صلاحيت آنها، تعيين نماينده بخش‌خصوصي متناسب با حوزه‌هاي قانون‌گذاري شناسايي‌شده با يک چارچوب منعطف (ضمن اينکه اتاق‌هاي سهگانه بايد در جلسات و کارگروه‌هاي تخصصي نسبت به شناسايي و معرفي نمايندگان خبره در هر حوزه اقدام کنند.) الزام دستگاه‌هاي مقررات گذار به مستندسازي اقدامات پيرامون مواد ٢ و ٣ و همچنين تدوين چارچوبي براي همکاري‌هاي آتي در اين زمينه. اين مستندات شامل موارد زير است:
(مکاتبات دستگاه‌ها با اتاق‌هاي سهگانه و تشکل‌هاي مرتبط با موضوع هنگام تصميم‌گيري پيرامون وضع قانون، مقرره و بخشنامه جديد يا اصلاح قوانين قبلي؛ نظرات دريافتي از اتاق‌ها و تشکل‌هاي ذي‌ربط؛ گزارش توجيهي درخصوص پذيرش يا رد نظرات و علل آن در پيش‌نويس مصوبات مزبور؛ ) و الزام دستگاه‌ها به ارائه مستندات بند‌فوق، هنگام بارگذاري قوانين در سامانه مقررات دولت و پيش از ابلاغ مواد ٢ و ٣ دستورالعمل نحوه تدوين پيش‌نويس مقررات مرتبط با محيط کسب‌وکار و تبصره٢ ماده٣ آيين‌نامه اجرايي ماده٢٤ به شرط اجراي کامل و بي‌قيد و شرط لازمه اين اقدام خواهدبود.
تدوين آيين‌نامه اجرايي مواد ٢ و ٣
تدوين پيش‌نويس آيين‌نامه اجرايي مواد ٢ و ٣ قانون بهبود مستمر با رويکرد الزام‌آور‌شدن دريافت نظرات بخش‌خصوصي و ايجاد ضمانت اجرايي عمل به قانون:
الف: طرح هرگونه آيين‌نامه، دستورالعمل و ساير متون قانوني حوزه کسب‌وکار در هيات‌وزيران منوط به احراز رعايت کامل مواد ٢ و ٣ قانون بهبود مستمر محيط کسب‌وکار و ارائه مستندات ذکرشده در بند٥ خواهد بود در غير‌اين‌صورت امکان طرح در هيات‌وزيران وجود نخواهد داشت.
ب: تصويب هرگونه آيين‌نامه، دستورالعمل و بخشنامه توسط دستگاه‌هاي اجرايي و ساير سازمان‌ها، تنها از سوي بالاترين مقام دستگاه اجرايي مربوطه امکانپذير خواهد بود و لازم است سازوکاري براي الزام دستگاه‌ها به ارائه مستندات ذکرشده در بند٥، هنگام بارگذاري قوانين در سامانه مقررات دولت و پيش از ابلاغ، تدوين شود.
ج: ضمانت اجرايي بندهاي فوق اين است که اگر دستگاه ذي‌ربط از ارائه مستندات موضوع بند٥ اجتناب کند، مقرراتي که از سوي آن مراجع وضع مي‌شود در سامانه ملي اطلاع‌رساني قوانين کشور، منتشر نخواهد شد.
د: در صورت احراز عدم‌اجراي مواد ٢ و ٣ قانون بهبود مستمر فضاي کسب‌وکار، موضوع از مصاديق تخلف صادرکننده بخشنامه و دستورالعمل مزبور تلقي شود و قابل‌پيگيري در ديوان عدالت اداري باشد.
انتظارات آتي
اهتمام بر اجراي دقيق و پايش آيين‌نامه اجرايي ماده٢٤، تاکيد بر ابلاغ راهنماي حقوق فعالان اقتصادي در مواجهه با مقررات، ايجاد کمپين گسترده با هدف اطلاع‌رساني به فعالان بخش‌خصوصي پيرامون حقوق اصلي خود در فضاي کسب‌وکار، ايفاي نقش جدي اتاق‌ها در تسهيل سازوکار مطالبه‌گري حقوق فعالان اعضا در مواجهه با موارد نقض حقوق و تشکيل شبکه مشارکتي از تمام ذي‌نفعان و نهادهاي اثرگذار براي تدوين آيين‌نامه اجرايي مواد ٢ و ٣ از انتظارات آتي است.
