ريشه ناکامي شهرکهاي صنعتي
تاریخ انتشار : 1403/07/29
دنياي اقتصاد : فقدان استراتژي توسعه صنعتي در کشور موجب شده است تا مبناي سياستگذاري در زمينه توسعه شهرکهاي صنعتي بيشتر متاثر از رويه‌‌‌هاي غالب جهاني باشد تا اينکه برپايه مختصات بومي باشد؛ به‌‌‌نحوي‌‌‌که در يک دوره رويکرد قطب‌‌‌هاي توسعه (با تمرکز بر صنايع کوچک و متوسط) و در دوره‌اي ديگر، تاکيد بر کاهش مداخلات دولت در توسعه صنعتي قرار مي‌گيرد. در اين چارچوب، به‌‌‌رغم وجود قانون «نحوه واگذاري مالکيت و اداره امور شهرکهاي صنعتي»، همچنان اختلالاتي در نحوه مديريت شهرکها و خدمات‌رساني به آنها و واحدهاي مستقر مشاهده مي‌شود.
بررسي‌‌‌ها نشان مي‌دهد سهم قابل‌توجهي از عدم‌موفقيت شهرکهاي صنعتي در مسير توسعه، به نارسايي‌‌‌هاي موجود در مدل طراحي‌شده براي مالکيت و مديريت شهرکهاي صنعتي در ايران برمي‌‌‌گردد. بي‌‌توجهي به آمايش سرزمين و مقوله خوشه‌‌‌هاي صنعتي در توسعه صنايع کوچک و شهرکهاي صنعتي در ايران از مسائل ديگري است که در سال‌هاي اخير مورد توجه کارشناسان قرار گرفته است. همچنين يکي از مسائلي که به‌‌‌عنوان چالش جدي توسعه شهرکهاي صنعتي مطرح است، استفاده از زمين در شهرکهاي صنعتي با هدف سوداگري است؛ روندي که باعث اختلال در روند سرمايه‌گذاري توليدي در شهرکهاي صنعتي شده است.
صنايع همچون ستون فقرات رشد و توسعه اقتصادي در يک جامعه عمل مي‌کنند، اما رشد صنايع نيازمند بسترسازي منظم و سامانمند زمينه‌‌‌هاي موردنياز اقتصادي و غيراقتصادي به‌‌‌همراه تسهيل دسترسي صنايع به نيازهاي اساسي آنهاست. مطالعه تجربيات موفق توسعه صنعتي در چند کشور جهان نشان‌دهنده اين موضوع است که يکي از ابزارهاي مهم در زمينه زيرساخت‌‌‌هاي توسعه صنعتي براي مجموعه حکمراني، شهرکهاي صنعتي هستند. شهرکهاي صنعتي به‌‌‌عنوان محملي براي تجميع صنايع غالبا کوچک و متوسط و فراهم‌‌‌سازي دسترسي آنان به ضروريات و پيش‌‌‌نيازهاي توليد به‌‌‌نحوي مطلوب توسط دولت، مطرح مي‌‌‌شوند. اين شهرکها دسترسي به صنايع وابسته جهت تامين مواد اوليه يا تکميل زنجيره ارزش و همچنين بازارهاي مصرف را تسهيل مي‌کنند. مطالعات کشورهاي موفق، نقش اين شهرکها را در رشد و توسعه صنعتي و اقتصادي و همچنين اشتغال‌زايي، پررنگ نشان مي‌دهد.
دستيابي به توسعه فناوري با احداث شهرکهاي صنعتي و مناطق ويژه اقتصادي راهکاري متداول و اثبات‌شده جهت دستيابي به رشد سريع اقتصادي براي کشورهاي کم‌‌‌درآمد است. توسعه شهرکهاي صنعتي به‌‌‌ويژه براي کشورهايي که در مراحل اوليه توسعه هستند، بسيار مهم است و به‌‌‌عنوان ابزاري براي رشد اقتصادي تجويز مي‌شود. براي اين کشورها، احداث شهرکهاي صنعتي مزاياي عمده‌اي مانند ايجاد چارچوب سازماني يکپارچه، خدمات مدرن و توسعه زيرساخت‌‌‌هاي فيزيکي و... دارد. ساختار و کارکرد شهرکهاي صنعتي در طول دوره شکل‌‌‌گيري متناسب با سطح پيشرفت اقتصادي و صنعتي در کشورها تغيير کرده و از استقرار صنايع کوچک و متوسط با فناوري پايين به تشکيل زيرساخت‌‌‌هاي صنعتي پيشرفته‌‌‌تر مانند مناطق پردازش صادرات يا شهرکهاي علم و فناوري سوق يافته و موجب افزايش رقابت در سطح ملي و بين‌المللي شده است.
در دهه ۱۹۷۰، تغييرات ساختاري در سطح بين‌المللي، مشخصا بحران نفت، ظهور فناوري اطلاعات و ارتباطات و جهاني‌‌‌شدن، سبب شد تا کشورهاي توسعه‌‌‌يافته، برخي صنايع يا مراحل ساخت و تکميل را به کشورهاي در حال توسعه و نوظهور منتقل کنند. در اين زمان شهرکهاي صنعتي به يک استراتژي توسعه موفق براي جذب سرمايه‌گذاري مستقيم خارجي و صنايع جديد در کشورهاي در حال توسعه تبديل شد و توسعه پارک‌هاي صنعتي مختلف به يک استراتژي براي حمايت از توسعه اقتصادي منطقه‌‌‌اي، به‌‌‌ويژه در آسيا تبديل شد. هدف از شکل‌‌‌گيري اولين شهرکهاي صنعتي در کشور نيز ايجاد قطب‌‌‌هاي صنعتي و رشد اقتصادي صنعت‌‌‌محور بوده است. در طول ۵۰سال گذشته، با وجود سرمايه‌گذاري‌‌‌هاي نسبتا گسترده دولت، شهرکهاي صنعتي در تحقق اهداف خود ذيل هدف اصلي توسعه صنعتي کشور، چندان موفق نبوده‌اند.
علت عدم‌موفقيت شهرکهاي صنعتي
سهم قابل‌توجهي از عدم‌موفقيت شهرکهاي صنعتي در مسير توسعه، به نارسايي‌‌‌هاي موجود در مدل طراحي‌شده براي مالکيت و مديريت شهرکهاي صنعتي در ايران برمي‌‌‌گردد. يکي از قوانين مهم در اين حوزه، قانون نحوه واگذاري مالکيت و اداره امور شهرکهاي صنعتي است. اين قانون در سال 1387 توسط مجلس شوراي اسلامي تصويب شد و مورد تاييد شوراي محترم نگهبان قرار گرفت و آيين‌‌‌نامه اجرايي آن نيز در سال 1390 و به تصويب هيات‌وزيران رسيد. همچنين بي‌‌توجهي به آمايش سرزمين و مقوله خوشه‌‌‌هاي صنعتي در توسعه صنايع کوچک و شهرکهاي صنعتي در ايران از مسائل ديگري است که در سال‌هاي اخير مورد توجه کارشناسان قرار گرفته است.
اما مهم‌تر از تغيير مدل مديريت شهرکهاي صنعتي، طراحي مناسب خطوط ارتباطي نهاد توسعه‌‌‌اي در ساختار حاکميت و شرکت خصوصي تعريف‌‌‌شده، در راستاي تحقق کارآيي حداکثري است؛ به‌‌‌نحوي‌‌‌که نوع رابطه سياستگذاري نهاد توسعه‌‌‌اي و مديريت شهرکهاي صنعتي بايد به‌‌‌نحوي تنظيم شود که موجب تسهيل امکان دسترسي بنگاه‌هاي صنعتي به بازارها (بازارهاي محلي، کشوري و منطقه‌‌‌اي) از يک‌‌‌سو و در مقابل تسهيل شرايط تامين ورودي‌‌‌ها (نيروي انساني، منابع مالي، علم و فناوري و مواد اوليه موردنياز توليد) شود.
بر همين اساس لازم است به اين نکته اشاره شود که تامين و توسعه زيرساخت‌‌‌هاي سخت‌‌‌افزاري و تاسيسات زيربنايي، فراهم‌‌‌سازي تسهيلات حقوقي و قانوني، ارائه خدمات مديريتي، اداري و مشاوره‌اي و ايجاد خدمات و زيرساخت‌‌‌هاي بانکي، بازرگاني و حمل‌‌‌ونقل ابزارهايي هستند که ضمن تعريف وظايف و اختيارات در قوانين و مقررات، نقطه بهينه و تعادل سياستگذاري نهاد توسعه‌‌‌اي و مديريت شهرکهاي صنعتي را شکل مي‌دهند. در مسير توسعه صنعتي کشور، نقطه تعادل مذکور بايد به‌‌‌نحوي ايجاد شود که تحقق اهداف مذکور به‌‌‌وسيله ابزار مطرح‌شده حداکثر شود.
شهرکهاي صنعتي به‌‌‌عنوان محدوده‌هاي جغرافيايي براي تجميع صنايع غالبا کوچک و متوسط با هدف تسهيل ارائه خدمات دولتي و فراهم‌‌‌سازي دسترسي آنان به زيرساخت‌‌‌هاي توليد به‌‌‌نحوي مطلوب، مطرح مي‌‌‌شوند. نتايج حاصل از مطالعات پيشين درخصوص نحوه اداره شهرکهاي صنعتي موفق در سراسر جهان نشان مي‌دهد که اساسا سه‌مدل کلي براي مديريت شهرکهاي مذکور وجود دارد: ارائه خدمات در شهرک مي‌‌‌تواند توسط نهاد حاکم که آن هم مي‌‌‌تواند يک نهاد قانوني، يک شرکت خصوصي يا ترکيبي از اين دو باشد، ارائه شود که هرکدام از ويژگي‌‌‌هاي متفاوتي در حوزه عملکرد، اختيارات، تخصيص بودجه و درآمد و همچنين تشکيلات هيات‌‌‌مديره برخوردارند. آنچه در هر کشور يا منطقه مبناي انتخاب يکي از اين الگوها قرار مي‌گيرد، سوابق تاريخي (رويه‌‌‌هاي پيشين) و اهداف سياستگذاران (چشم‌‌‌انداز آنها از مديريت و توسعه شهرک صنعتي) است. به‌‌‌عبارت ديگر، در انتخاب نحوه مديريت و مالکيت شهرکها، آنچه اهميت دارد، انطباق اين شيوه ارائه خدمات با اهداف سياستگذاري است.
مدل مديريت و اداره امور خدماتي شهرکهاي صنعتي در ايران تا قبل از سال 1387، اگرچه طبق بند «6» ماده «٥» آيين‌‌‌نامه اجرايي «قانون تاسيس شرکت شهرکهاي صنعتي مصوب 1376.3.11 براساس قرارداد به موسسات غيرانتفاعي و عمراني که سهامداران آنها واحدهاي مستقر در شهرکها بودند سپرده مي‌‌‌شد؛ اما همواره ذيل دسته‌‌‌بندي مديريت نهاد دولتي قرار مي‌‌‌گرفت. پس از تصويب قانون نحوه واگذاري مالکيت و اداره امور شهرکهاي صنعتي در سال1387، در راستاي اداره امور داخلي شهرکها و نواحي صنعتي و در فضاي متاثر از سياست‌‌‌هاي کلي اصل «٤٤» قانون اساسي، شرکت شهرکهاي صنعتي استاني موظف به تشکيل نهادي غيردولتي -که سهام آن در اختيار بنگاه‌هاي صنعتي است- با عنوان شرکت خدماتي خصوصي شد. اين شرکت‌هاي خدماتي طبق اساسنامه و قانون مذکور توسط هيات‌‌‌مديره منتخب اداره مي‌‌‌شوند.
تغيير مدل مديريتي و اداره امور خدماتي شهرکهاي صنعتي در بعضي موارد موجب اختلال در ارائه برخي خدمات، ضعف در حل اختلافات شرکت‌هاي مستقر با شرکت خدماتي مديريت‌‌‌کننده شهرک و همچنين چالش‌‌‌هايي در حفظ و نگهداري بلندمدت از تجهيزات و تاسيسات شهرک شده است.
براساس گزارش مرکز پژوهش‌هاي مجلس، حرکت مجدد به‌‌‌سمت احياي سازمان صنايع کوچک و شهرکهاي صنعتي در اواخر دهه 70 و پس از آن تعريف نقش براي واحدهاي توليدي مستقر، در چرخه مديريتي شهرکهاي صنعتي تحت سازوکار شرکت خدماتي در سال 1387، تبعات گسترش شهرکها و نواحي صنعتي در چند دهه قبل از آن و در راستاي رفع مسائلي ازجمله افزايش هزينه و بوروکراسي اداره چنين تعدادي از شهرکها و نواحي صنعتي توسط نهاد دولتي بوده است.
اما مهم‌تر از تغيير مدل مديريت شهرکهاي صنعتي، طراحي مناسب خطوط ارتباطي نهاد توسعه‌‌‌اي (سازمان صنايع کوچک و شهرکهاي صنعتي) و نهاد خصوصي (شرکت خدماتي) در راستاي تحقق کارآيي حداکثري است؛ به‌‌‌نحوي‌‌‌که نوع رابطه سياستگذاري نهاد توسعه‌‌‌اي و مديريت شهرکهاي صنعتي بايد به‌‌‌نحوي تنظيم شود که به تسهيل امکان دسترسي بنگاه‌هاي صنعتي به بازارها (بازارهاي محلي، کشوري و منطقه‌‌‌اي) از يک‌‌‌سو و در مقابل تسهيل شرايط تامين ورودي‌‌‌ها (نيروي انساني، منابع مالي، علم و فناوري و مواد اوليه موردنياز توليد) منجر شود. بر همين اساس لازم است به اين نکته اشاره شود که تامين و توسعه زيرساخت‌‌‌هاي سخت‌‌‌افزاري و تاسيسات زيربنايي، فراهم‌‌‌سازي تسهيلات حقوقي و قانوني، ارائه خدمات مديريتي، اداري و مشاوره‌اي و ايجاد خدمات و زيرساخت‌‌‌هاي بانکي، بازرگاني و حمل‌‌‌ونقل ابزارهايي هستند که ضمن تعريف وظايف و اختيارات در قوانين و مقررات، نقطه بهينه و تعادل سياستگذاري نهاد توسعه‌‌‌اي و مديريت شهرکهاي صنعتي را شکل مي‌دهند. در مسير توسعه صنعتي کشور، نقطه تعادل مذکور بايد به‌‌‌نحوي ايجاد شود که تحقق اهداف پيش‌‌‌گفته به‌‌‌وسيله ابزار مطرح‌شده حداکثر شود.
در اين گزارش، نارسايي‌‌‌هاي شناساييشده در ارزيابي فرآيند اجراي «قانون نحوه واگذاري مالکيت و اداره شهرکهاي صنعتي» و ساختار طراحي‌شده براي مديريت شهرکهاي صنعتي براساس اين قانون و آيين‌‌‌نامه مربوطه، تحت سه‌دسته «دامنه و گستره تعاريف»، «مختصات مدل مديريتي ترسيمشده» و «سازوکار نظارتي»، احصا شده است که به‌‌‌شرح ذيل ارائه مي‌شود:
نارسايي‌‌‌هاي شناساييشده در دسته دامنه و گستره تعاريف (۱.نحوه تعريف مشمولان، ۲.نوع تعريف شرکت خدماتي و ۳.تعريف قسمت‌‌‌هاي مشترک): دسته اول، دسته دامنه و گستره تعاريف، شامل نارسايي‌‌‌هاي شناساييشده در نحوه تعريف مشمولان، نوع تعريف شرکت خدماتي و تعريف قسمت‌‌‌هاي مشترک است. به‌‌‌عنوان نمونه مي‌‌‌توان به اين نکته اشاره کرد که توجه قانون‌گذار به تفکيک در تعريف شهرکهاي صنعتي و نواحي صنعتي مشمول قانون، ضمن التفات به تفاوت‌هاي ساختاري جدي در نوع نظام مسائل شهرکها و نواحي صنعتي اتفاق افتاده است. نگاهي که در اجراي قانون، چه در معيار تعريف مشمولان فرآيند واگذاري امور به شرکت خدماتي براساس بند«۵»آيين‌‌‌نامه اجرايي و چه در عدم‌تمايز در وظايف تعريف‌‌‌شده براي شرکت خدماتي در مورد شهرک صنعتي و ناحيه صنعتي روستايي ديده نشده است.
مختصات مدل مديريتي ترسيمشده (۱.وظايف نهاد خصوصي، ۲.وظايف نهادهاي دولتي، ۳.چرخه اقتصادي شرکت خدماتي، ۴.شيوه تامين مالي، ۵.تفسيرپذيري مواد قانوني و مقررات موضوعه، ٦.تعارضات نهادي قانون): دسته دوم، دسته مختصات مدل مديريتي ترسيمشده، شامل نارسايي‌‌‌هاي شناساييشده در وظايف نهاد خصوصي، وظايف نهادهاي دولتي، چرخه اقتصادي شرکت خدماتي، شيوه تامين مالي، تفسيرپذيري مواد قانوني و مقررات موضوعه و تعارضات نهادي قانون است. به‌‌‌عنوان نمونه مي‌‌‌توان به اين نکته اشاره کرد که يکي از نارسايي‌‌‌هاي مهم ذکرشده، چرخه اقتصادي شرکت خدماتي است؛ شيوه تعريف دامنه نقش هريک از اجزاي سيستم مديريتي جديد شهرکهاي صنعتي در ساختار حاکميت، در طول سال‌هاي اخير محل مناقشه بوده است.
نوع و سطح وظايف و اختياراتي که در عمل طي آيين‌‌‌نامه و اساسنامه نمونه به شرکت خدماتي واگذار شده، چيزي فراتر از موسسات غيرانتفاعي که در سابق طي قراردادي انجام امور مربوط به حفظ و نگهداري و ساير امور خدماتي شهرکهاي صنعتي را انجام مي‌‌‌دادند، نيست و چرخه اقتصادي اين شرکت‌هاي خدماتي شکل نگرفته است، در شرايطي که اجازه کسب سود از طريق ايجاد خدمات يا توسعه زيرساخت‌‌‌ها از اين شرکت گرفته شده و فعاليت آن در محدوده ذکرشده تعريف شده است. بنابراين طبيعي است که بخش زيادي از شهرکهاي صنعتي و واحدهاي فعال در اين مجموعه‌‌‌ها اصلا تمايلي به تشکيل شرکت خدماتي در راستاي اداره خودگردان امور شهرکها نداشته باشند. در شرايطي که مفاد بخش‌‌‌هاي مختلف قانون نحوه واگذاري مالکيت و اداره شهرکهاي صنعتي و همچنين بخش «16» ماده «٤» اساسنامه شرکت مادرتخصصي سازمان صنايع کوچک و شهرکهاي صنعتي ايران، بر وظيفه سازمان صنايع کوچک و شهرکهاي صنعتي بر تحقق اداره خودگردان شهرکهاي صنعتي از منظر مالي و اقتصادي تاکيد کرده است، اما در واقعيت و در فرآيند اجراي قانون، توسط اين سازمان و شرکت‌هاي استاني تابعه، به‌‌‌نحوي طراحي صورت گرفته که چرخه اقتصاد شرکت‌هاي خدماتي به‌‌‌درستي شکل نگرفته است.
سازوکار نظارتي (۱.فرآيند پايش صلاحيت و ۲.دوره گذار مديريتي): دسته سوم، دسته سازوکار نظارتي، شامل فرآيند پايش صلاحيت و دوره گذار مديريتي به شرکت خدماتي است. به‌‌‌عنوان نمونه مي‌‌‌توان به اين نکته اشاره کرد که ماده «۶» قانون مذکور، به موضوع چرخه فرآيند نظارتي اداره شهرکهاي صنعتي مشمول قانون مورد بحث پرداخته است؛ به‌‌‌نحوي‌‌‌که شرکت شهرکهاي صنعتي استاني، به‌‌‌عنوان نهاد متولي امر نظارت بر چگونگي اداره امور شهرکها و نواحي صنعتي توسط شرکت‌هاي خدماتي، برمبناي وظايف مقرر در اين قانون و آيين‌‌‌نامه اجرايي آن و همچنين اساسنامه ذي‌‌‌ربط تعيين شده است. چرخه نظارتي به‌‌‌نحوي شکل گرفته که پس از تشخيص عدم‌صلاحيت هيات‌‌‌مديره شرکت خدماتي توسط شرکت استاني و عزل اعضاي هيات‌‌‌مديره، طي دوره‌هاي سه‌‌‌ماهه به‌‌‌عنوان دوره گذار انتقال مديريت، اداره امور شهرک صنعتي برعهده شرکت استاني قرار مي‌گيرد. همچنين تعداد شهرکهاي صنعتي که در اين فرآيند و به‌‌‌صورت موقت، براي دوره‌هاي سه‌‌‌ماهه به شرکت‌هاي استاني واگذار مي‌‌‌شوند، به‌‌‌حدي است که هزينه‌‌‌هاي مربوط به آن، بخش عمده‌اي از بودجه اين شرکت‌ها را مشغول خود مي‌کند و امکان سرمايه‌گذاري در راستاي توسعه زيرساخت‌‌‌هاي اساسي شهرکها و نواحي صنعتي کمتر برخوردار سلب مي‌شود.
بر همين اساس، دو هدف اصلي قانون‌گذار مشتمل بر طراحي مناسب خطوط ارتباطي نهاد توسعه‌‌‌اي (سازمان صنايع کوچک و شهرکهاي صنعتي) و نهاد خصوصي (شرکت خدماتي) در راستاي تحقق کارآيي حداکثري و تحقق اداره خودگردان شهرکهاي صنعتي از منظر مالي و اقتصادي، توسط شرکت خدماتي محقق نشده است. بنابراين ضرورت دارد مدل مديريتي ترسيمشده در قانون مذکور و آيين‌‌‌نامه آن، با رويکرد تحقق اهداف پيش‌‌‌گفته و با تاکيد بر اصلاحاتي ازجمله نحوه تعريف مشمولان، چرخه اقتصادي شرکت خدماتي و شيوه تامين مالي و همچنين فرآيند ناکارآمد پايش صلاحيت هيات‌‌‌مديره شرکت خدماتي مورد بازنگري قرار گيرد.
بررسي وضعيت آماري شهرکهاي صنعتي
شرکت شهرکهاي صنعتي استاني با انعقاد قرارداد حق بهرهبرداري از زمين با متقاضيان سرمايه‌گذاري در شهرکها و نواحي صنعتي، نسبت به واگذاري حق بهرهبرداري اراضي به آنان اقدام و پس از انجام تعهدات ازسوي طرف‌هاي قرارداد، مشتمل بر اخذ گواهي پايان‌کار ساختماني، اخذ پروانه بهرهبرداري، تسويه‌‌‌حساب مالي و پرداخت قيمت منطقه‌‌‌اي ملک، عرصه را به‌‌‌نام آنان انتقال قطعي مي‌کند. يکي از مسائلي که به‌‌‌عنوان چالش جدي توسعه شهرکهاي صنعتي مطرح است، استفاده از زمين در شهرکهاي صنعتي با هدف سوداگري است؛ روندي که باعث اختلال در سرمايه‌گذاري توليدي در شهرکهاي صنعتي شده است؛ از حدود 67هزار هکتار زمين قابل‌‌‌‌واگذاري در شهرکها و نواحي صنعتي، حدود ٧٠درصد جهت انجام فعاليت توليدي به متقاضيان واگذار شده است، اما از اين ميزان، تنها اندکي بيش از 50درصد يعني 24هزار هکتار -حدود 36درصد کل مساحت قابل واگذاري- در مسير توليد به بهرهبرداري رسيده است.
آمار بالاي زمين‌‌‌هاي واگذاري‌شده بهره‌‌‌برداري‌نشده نسبت به کل زمين‌‌‌هاي واگذارشده نشان از نارسايي موجود در زمينه واگذاري زمين شهرکها و نواحي صنعتي، صلاحيت و فرآيند نظارتي آن دارد. از مجموع 33هزار هکتار زمين واگذارشده بهره‌‌‌برداري‌نشده، صرفا 58هکتار -کمتر از 0.3درصد- از اراضي طي فرآيند بازپس‌‌‌گيري در هيات خلع يد از کنترل متقاضيان غيرواقعي خارج شده است.
وضعيت آماري واحدهاي بهره‌‌‌برداري‌شده در شهرکهاي نواحي صنعتي بر حسب نوع صنعت (به تفکيک استان تا پايان خردادماه 1402) نشان مي‌دهد که دسته‌‌‌هاي صنايع فلزي و شيميايي با 25درصد و 21درصد از کل واحدها، فعال‌‌‌ترين صنايع در شهرکهاي صنعتي را تشکيل مي‌دهند و صنايع غذايي و آشاميدني در رده سوم فعال‌‌‌ترين صنايع در شهرکهاي نواحي روستايي قرار دارد.
