چالش نفتي صنعتي شدن
تاریخ انتشار : 1403/09/03
دنياي اقتصاد -سيد‌اميررضا انگجي : برآمدن گفتمان توسعه صنعتي در تاريخ اقتصادي هر کشوري وجود داشته‌است. زماني‌که ايالات‌متحده يک اقتصاد وابسته به کشاورزي بود بحث‌هاي حمايت از صنعت و تبديل‌شدن آمريکا به يک اقتصاد صنعتي توسط الکساندر هميلتون و ساير گروه‌هاي سياسي در آمريکاي اواخر قرن هجدهم صورت‌گرفت. در آمريکاي‌لاتين اوايل قرن بيستم و همينطور در شرق آسيا، بحث چگونه صنعتي‌شدن و غلبه بر چالش‌هاي آن زماني بحث روز بودند، بااين‌حال همان‌طور که آتول کولي، اقتصاددان توسعه مي‌گويد؛ اگر صنعتي‌شدن براي کشورهاي اوايل قرن نوزدهم يک چالش بود، براي کشورهاي امروزي يک ابرچالش است. گروه رسانه‌اي «دنياي‌اقتصاد» در ۲۵ آذر ماه در هتل المپيک همايشي را تحت‌عنوان «چالش‌هاي صنعتي‌شدن ايران» برگزار خواهد کرد. به‌منظور شرکت در اين همايش به آدرس http: //events.den.ir يا واحد همايش «دنياي‌اقتصاد» در سايت مراجعه کنيد.
از چالش‌هاي مهم صنعتي شدن براي ايران نوع برخورد نظام تصميم‌گيري با درآمد منابع طبيعي در سال‌هاي گذشته و به‌خصوص زمان‌هايي است که با رونق درآمد منابع طبيعي مواجه مي‌شويم. در بحث ادبيات نفرين منابع همواره اثرات اقتصادي آن و تغييرات قيمت‌هاي نسبي مورد‌توجه قرارگرفته، با اين‌حال درباره کانال سياسي نفرين منابع مطالعات کمتري صورت‌گرفته‌است؛ در واقع انگيزههاي سياسي که رونق منابع طبيعي را ايجاد مي‌کنند، کليد درک اين است که آيا آنها واقعا يک نفرين هستند يا نه. اين انگيزه‌ها در کشورهاي درحال‌توسعه خاورميانه يکسان است و منجر به ظهور ساختارهاي تصدي گرانه دولتي و در عين‌حال ضعف‌هاي جدي در حوزه حاکميتي شده‌است.
راگنار تورويک و مدل سياسي رانت منابع
يکي از بهترين مطالعات در اين حوزه، مقاله راگنار تورويک و جيمز رابينسون (برنده نوبل اقتصاد امسال) از اثر منابع بر اقتصاد از کانال انتخاب سياسي سياستمداران است.
رونق منابع طبيعي، در هر کشوري با بالابردن ارزش حضور در قدرت و با ارائه منابع بيشتر به سياستمداران که مي‌توانند از آنها براي تاثيرگذاري بر نتيجه انتخابات استفاده کنند، تخصيص نادرست منابع در اقتصاد را افزايش مي‌دهد و نتيجه چيزي نيست جز گسترش فعاليت‌هاي نامولد و بخش‌هاي عمومي بزرگ و ناکارآمد در حيطه‌هاي تصديگرانه، بااين‌حال تاثير کلي رونق منابع بر اقتصاد به‌شدت به ساختار نهادي بستگي دارد، زيرا نهادها تعيين مي‌کنند که تا چه اندازه انگيزههاي سياسي در امتداد سياست‌ها ترسيم شوند.کشورهايي که داراي نهادهايي هستند که مسووليت‌‌‌‌‌پذيري و صلاحيت دولتي را ارتقا مي‌دهند، از رونق منابع سود مي‌برند، زيرا اين نهادها انگيزههاي سياسي انحرافي را که چنين رونق‌‌‌‌‌هايي ايجاد مي‌کنند مانع مي‌شوند، با اين‌حال کشورهاي فاقد چنين نهادهايي ممکن است از يک نفرين منابع رنج ببرند. محققان انقلاب صنعتي و مورخان اقتصاد کلاسيک بر مزاياي بزرگي که منابع طبيعي براي يک ملت به ارمغان مي‌آورد تاکيد مي‌کردند، با اين‌حال به طرز متناقضي، اکنون تقريبا اعتقاد بر اين است که منابع براي کشورهاي درحال‌توسعه يک نفرين اساسي است. اين ادعا توسط برخي از حقايق اساسي پشتيباني مي‌شود. به‌عنوان مثال، براي کشورهاي عضو اوپک به‌صورت ميانگين، توليد ناخالص داخلي سرانه به‌طور متوسط ۱.۳درصد در هر سال‌از ۱۹۶۵ تا ۱۹۹۸ کاهش يافته‌است و کارهاي تجربي بين کشوري نيز اين را تاييد مي‌کند. علاوه‌بر اين، مطالعات موردي متعددي در مورد اقتصادهاي وابسته به منابع، فراواني منابع را با توسعه ضعيف مرتبط کرده‌اند.
سوال کليدي اين است که مکانيزم‌هايي که منابع طبيعي و قيمت آنها را به توسعه مرتبط مي‌کند، چيست؟ شواهدي که نشان مي‌دهد سياست‌هاي اقتصادي بد با رانت منابع همبستگي دارند، قاطع به‌نظر مي‌رسد. ادبيات تجربي در مورد نفرين منابع به‌طور مداوم تاکيد مي‌کند که اقتصادهاي وابسته به منابع و رونق منابع منجر به رفتار بسيار ناکارآمد دولت، به‌ويژه بخش‌هاي عمومي بزرگ و سياست‌هاي بودجه‌اي ناپايدار مي‌شود. به‌عنوان مثال، نيوبري استدلال مي‌کند؛اقتصاددانان در تفسير خود از عملکرد بد بسياري از کشورهاي داراي منابع فراوان، عنصر مهمي را رها کرده‌اند، زيرا آنها جهاني بدون دولت را فرض مي‌کنند، درحالي‌که رفتار دولت‌ها واقعا عنصر کليدي است.
اشتباهات بزرگ و آشکار آنهايي هستند که توسط مطالعات موردي مختلف، به‌ويژه ۶کشور صادرکننده نفت (الجزاير، اکوادور، اندونزي، نيجريه، ترينيداد و توباگو و ونزوئلا) توسط اقتصادداني به‌نام گلب مشخص شده‌است. با جمع‌بندي تجربيات حاصل از مطالعات موردي، گلب به اين نتيجه مي‌رسد که سطوح مخارج دولتي بايد با احتياط بيشتري نسبت به افزايش شديد سطوح درآمد تعديل مي‌شد. پروژه بزرگ بانک جهاني تحت‌نظارت لال و ماينت به همين نتيجه رسيد؛زيرا آنها شکست دولت را به‌عنوان علت اصلي عملکرد ضعيف کشورهاي داراي منابع فراوان شناسايي کردند و مجموعه مطالعات موردي ريچارد آتي تصوير مشابهي را براي کشورهاي داراي منابع فراوان نشان مي‌دهد. در کل به‌نظر مي‌رسد تمايل مزمني براي گسترش بيش از حد دولت در اين کشورها وجود دارد.به‌رغم اين تاکيد در پژوهش تجربي، کار نظري در مورد نفرين منابع، مدل‌هاي سياسي صريحي ايجاد نکرده‌است. نزديک‌ترين ايده به آن، ممکن است مباحثي در مورد رانت باشد، با اين‌حال اين مدل‌ها سياستمداران و انگيزههاي سياسي آنها را ناديده مي‌گيرند و رويکرد بکر-اولسون را اتخاذ مي‌کنند که دولت را صرفا به‌عنوان يک دستگاه تجميع فشار از سوي گروه‌هاي ذي‌نفع درنظر مي‌گيرد. در واقعيت و به‌ويژه در کشورهاي درحال‌توسعه، به‌نظر مي‌رسد که سياستمداران از خودمختاري بسيار زيادي از گروه‌هاي ذي‌نفع برخوردارند. همان‌طور که کيليک در مطالعه اصلي خود در مورد سياستگذاري در غنا بيان کرد؛ اين، نکرومه (ائتلاف مسلط غنا) بود که موفق شد لابي‌ها را تسخير کند (در وابستگي آنها به او، به‌جاي خودش به آنها.) بنابراين، اين مطالعه جديد؛ در واقع اولين مدل سياسي استخراج منابع است که از آن براي بررسي انواع انگيزههاي سياسي ناشي از رونق منابع و اينکه چگونه ممکن است پيامدهاي نامطلوبي براي درآمد و توسعه‌ملي داشته‌باشد، استفاده مي‌شود. در چارچوب نظري اين مطالعه، اشتباهات و انحراف منابع؛ در واقع استراتژي‌هاي سياسي منطقي هستند زيرا سياستمداران به انگيزههاي ناشي از رانت منابع پاسخ مي‌دهند.
منابعي که درنظر داريم به‌ويژه منابعي هستند که مالکيت عمومي دارند مانند نفت، گاز و ساير مواد معدني. براي چنين منابعي، رانت منابع به بخش عمومي تعلق مي‌گيرد و دولت تصميم مي‌گيرد چه مقدار از منابع را استخراج کند. به‌عنوان مثال، عملا براي همه صادرکنندگان اصلي نفت اين موضوع صادق است.
اين مدل سياسي داراي يک سياستمدار فعلي است که مايل به انتخاب مجدد است، اگرچه در بخش اصلي مدل اين موضوع را به‌گونه‌اي موردبحث قرار مي‌گيرد که گويي اين يک انتخابات همراه با رأي‌‌‌‌‌گيري است، اما اين مدل را به سياست‌هاي غيردموکراتيک نيز مي‌توان تعميم داد، وضعيتي که آشکارا مربوط به بسياري از کشورهاي غني از منابع است. دو دوره وجود دارد که انتخابات در پايان دوره اول برگزار مي‌شود. درآمد حاصل از منابع طبيعي به دولت تعلق مي‌گيرد و متصدي بايد تصميم بگيرد که چه مقدار از منابع را در دوره اول استخراج کند و در نتيجه چقدر براي آينده باقي خواهد ماند. درآمد منابع را مي‌توان به دو روش استفاده کرد. سياستمدار فعلي مي‌تواند درآمد را مصرف کند يا مي‌تواند آن را به‌عنوان خريد حمايت توزيع کند تا بر نتيجه انتخابات تاثير بگذارد.
اين مطالعه خريد حمايت را به‌عنوان پيشنهاد اشتغال در بخش دولتي مدل مي‌کند، اگرچه ممکن است مزاياي ديگري براي گروه‌هاي هدف را نيز شامل شود.درجه زيادي از اجماع در ادبيات علوم سياسي وجود دارد که حمايت به روشي اشاره دارد که در آن سياستمداران حزبي مشاغل عمومي يا امتيازات ويژه را در ازاي حمايت انتخاباتي توزيع مي‌کنند؛ در واقع اجماع بر اين است که يک کار در ازاي يک راي مورد مبادله قرار مي‌گيرد. ارتباط بين رانت منابع و اشتغال عمومي که در بالا ذکر شد، به‌وضوح در مورد کسب مزيت سياسي است و ريچارد آتي در بحث خود خاطرنشان مي‌کند؛ استخدام دولتي مي‌تواند از نظر سياسي راهي جذاب براي توزيع رانت باشد و آلسينا و همکاران (۱۹۹۸) شواهد سيستماتيک‌تري ارائه مي‌دهند. اين حمايت بر رفتار رأي‌‌‌‌‌دهي تاثير مي‌گذارد، زيرا افراد قبلا در دسته‌بندي‌هاي سياسي قرارگرفته‌‌‌‌‌اند و سياستمداران تمايل دارند از گروه يا شبکه خود به افراد پيشنهاد دهند. اين نوع الگوها واقعا نوعي سياست جناحي و حزبي است.
مبادله مشتري‌مدارانه و حامي‌پرورانه بين اعضاي يک گروه به شکل استخدام در بخش دولتي صورت مي‌گيرد زيرا اگرچه تعلق به همان گروه مشکلات تعهد را کاهش مي‌دهد، اما برخي وعده‌ها از سايرين معتبرتر هستند، به‌ويژه نشان‌داده‌شده که اگرچه وعده‌‌‌‌‌هايي مبني‌بر مقرر کردن درآمد در ازاي راي به اعضاي گروه ممکن است معتبر نباشد، پيشنهادهاي شغلي ممکن است معتبر باشند. اساسا اين به اين دليل است که استخدام مي‌تواند قبل از انتخابات تصميم‌گيري شود و معکوس‌کردن آن پرهزينه است، در نتيجه‌اشتغال عمومي به‌عنوان بخش کليدي مشتريگرايي نيز شناخته مي‌شود.
ثمرات اين چارچوب تئوريک چيست؟
چهار نتيجه اصلي از اين چارچوب به‌دست مي‌آيد، اول، سياستمداران تمايل دارند منابع طبيعي را نسبت به مسير استخراج کارآمد اجتماعي بيش از حد استخراج کنند، زيرا آنها فقط در صورت حفظ قدرت در آينده به استخراج کارآمد ذخاير اهميت مي‌دهند. دوم و تا حدودي شگفت‌‌‌‌‌آور، نشان مي‌دهيم که رونق دائمي منابع، کارآيي مسير استخراج را بهبود مي‌بخشد. به‌طور شهودي، رونق منابع، با بالا بردن ارزش حضور در قدرت، سياستمدار فعلي را به تخصيص منابع بيشتر براي ماندن در قدرت سوق مي‌دهد. اين امر احتمال انتخاب مجدد سياستمدار فعلي را افزايش مي‌دهد. در اين مورد، متصدي سياست منابع آتي را بيشتر ارزش‌گذاري مي‌کند و مسير استخراج ترجيحي او به مسيري که از نظر اجتماعي کارآمد است، نزديک‌تر مي‌شود. سوم، اما رونق دائمي منابع، تخصيص نادرست منابع را در بقيه بخش‌هاي اقتصاد افزايش مي‌دهد. اين موضوع به آن دليل است که اين رونق، سياستمداران را به سمت افزايش ميزان خريد حمايت براي ماندن در قدرت سوق مي‌دهد و اشتغال در بخش دولتي را افزايش مي‌دهد که نسبتا ناکارآمد است. در نهايت، تاثير کلي رونق منابع بر اقتصاد به‌شدت به ساختار نهادي بستگي دارد، زيرا فقط نهادها مي‌توانند ميزان اثربخشي انگيزههاي سياسي را در نتايج اقتصادي تعيين کنند. نهادهاي مربوطه در اينجا نهادهاي سياسي خواهند بود که مسووليت پاسخگويي سياستمداران را ارتقا مي‌دهند و عموما نهادهاي دولتي را به سمت استفاده از معيارهاي منطقي و شايسته سالارانه در تخصيص منابع بخش عمومي سوق مي‌دهند. کشورهايي که داراي نهادهايي هستند که مسووليت‌‌‌‌‌پذيري و صلاحيت دولتي را ارتقا مي‌دهند، تمايل دارند از رونق منابع بهره ببرند، زيرا اين نهادها انگيزههاي سياسي انحرافي را که چنين رونق‌‌‌‌‌هايي ايجاد مي‌کنند تصحيح مي‌کنند، با اين‌حال کشورهاي بدون چنين نهادهايي ممکن است از يک نفرين منابع رنج ببرند و آسيب ببينند. نتايج مطالعه نشان مي‌دهد؛ اگر رونق منابع باعث توسعه‌‌‌‌‌نيافتگي است، اين نمي‌تواند به اين دليل باشد که باعث ناکارآمدي در نرخ استخراج منابع مي‌شود، با اين‌حال ناکارآمدي ممکن است به دليل کاري که سياستمداران با رانت منابع انجام مي‌دهند به‌وجود بيايد. اين مطمئنا با نتيجه‌گيري‌هاي قبلي مطابقت دارد که مشکل واقعي اين است که چگونه درآمد رانت را نسبت به ساير منابع خرج مي‌کنيد.
نتايجي که اين مدل ايجاد مي‌کند، درک جديدي از پيامدهاي رونق منابع براي توسعه ارائه مي‌کند و نسبت به ادبيات قبلي با شواهد سازگارتر است. ادبيات بيماري هلندي بر مدل‌هاي صرفا اقتصادي تاکيد دارد که در آن کشورهاي داراي مزيت نسبي در منابع، ممکن است نرخ پايين‌تري از رشد بهره‌وري کل عوامل توليد را تجربه کنند، اگرچه ما موافقيم که تخصيص منابع بين بخشي بخش کليدي داستان در مورد نفرين منابع است، در تئوري جديد مطالعه حاضر اين امر توسط انگيزههاي سياسي و نه اقتصادي هدايت مي‌شود. ادبيات ديگري توسط بالاند و فرانسوا (۲۰۰۰)، لين و تورنل (۱۹۹۹) و تورويک(۲۰۰۲) مدل‌هاي رانت‌جويي را توسعه داده‌اند. در مدل‌هاي آنها، رونق منابع، انگيزه لابي و رانت‌جويي را افزايش و در نتيجه ميزان فعاليت‌هاي غيرمولد را در اقتصاد افزايش مي‌دهد، با اين‌حال همان‌طور که قبلا اشاره کرديم، به‌نظر مي‌رسد درک بهتر نفرين منابع از درک صريح انگيزههاي سياستمداران براي استخراج کارآمد منابع و چگونگي تاثير رونق منابع بر انتخاب ابزارهاي سياستي حاصل مي‌شود. مشکل مطالعات قبلي اين است که آنها تمايل به پيش‌بيني اثر يکنواخت منابع بر توسعه دارند، با اين‌حال اين با شواهد بين کشوري ناسازگار است. در برابر هر ونزوئلا و نيجريه، يک نروژ يا يک بوتسوانا وجود دارد. يک مدل رضايت‌‌‌‌‌بخش بايد توضيح دهد که چرا به‌نظر مي‌رسد منابع در برخي کشورها باعث رونق مي‌شوند اما در برخي ديگر نه.
واضح‌‌‌‌‌ترين توضيحي که مدل جديد مطالعه کنوني توسعه مي‌دهد اين است که عامل حياتي، تعامل بين نهادها و منابع است. لين و تورنل زماني‌که به صراحت دامنه تحليل خود را محدود به جوامعي مي‌کنند که فاقد زيرساخت نهادي حقوقي-سياسي قوي هستند، متوجه اين موضوع مي‌شوند؛ در واقع مهلوم و همکارانش (۲۰۰۶) به‌طور تجربي با استفاده از داده‌هاي جديد نشان مي‌دهند که وقتي تعامل بين نهادها و منابع را کنترل مي‌کنيد (بر اساس درصد صادرات کالا در توليد ناخالص داخلي) متوجه مي‌شويد که منابع تاثير مثبتي بر رشد دارند و اين تاثير مثبت زماني است که نهادها خوب و فراگيرتر هستند. علاوه‌بر اين مطالعات جديد دريافتند که (۱) اثر منفي مستقيم منابع براي مواد معدني قوي‌تر از منابع به‌طور کلي است و (۲) نهادها براي کنترل تاثير منفي مواد معدني نسبت به ساير منابع تعيين‌کننده‌تر هستند.
خلاصه کلام
در اين مقاله ما آنچه را که تا به حال اولين تحليل رسمي سياسي-اقتصادي از تاثير منابع طبيعي بر توسعه است، ارائه کرده‌‌‌‌‌ايم. مطالعات موجود يا بر تاثيرات صرفا اقتصادي منابع متمرکز شده‌اند يا اساسا نظريه‌هاي سياسي را در مورد رانت‌جويي توسعه داده‌اند، با اين‌وجود بسياري از مطالب غيررسمي و موردمطالعه نشان مي‌دهند که انگيزههاي سياسي ايجادشده توسط منابع طبيعي کليدي براي درک چگونگي تاثير آنها بر مسير توسعه يک کشور است. ما استدلال کرديم که براي درک اينکه چگونه رانت منابع، ناکارآمدي اقتصادي ايجاد مي‌کند، نياز به مدلي است که در آن سياستمداران تا حدي از فشارها و کنترل‌‌‌‌‌هاي اجتماعي مستقل هستند و به درآمد منابع اهميت مي‌دهند، زيرا به آنها اجازه مي‌دهد تا بر نتيجه انتخابات يا بر رقابت‌هاي سياسي رژيم‌‌‌‌‌هاي غيردموکراتيک تاثير بگذارند. اين تاثيرگذاري مي‌تواند به طرق مختلف باشد، اما ادبيات اقتصاد سياسي به اشتغال بخش دولتي به‌عنوان ابزاري براي تاثيرگذاري بر رأي‌‌‌‌‌دهي مردم اشاره مي‌کند، بنابراين دو نوآوري اصلي در اين مطالعه وجود دارد. اول، مدلي از مشتريگرايي معرفي مي‌شود که مي‌تواند توضيح دهد چرا سياستمداران با‌دادن اشتغال به افراد در بخش عمومي به‌منظور تاثيرگذاري بر نتايج انتخابات، موجبات توزيع مجدد ناکارآمدي منابع در اقتصاد را فراهم مي‌کنند. دوم، اين مدل را با مدلي از استخراج منابع طبيعي ادغام مي‌شود و انگيزههاي سياسي ايجادشده توسط رانت منابع و رونق منابع را مورد مطالعه قرار مي‌دهد.
به‌طورخلاصه نتايج اصلي مدل عبارت بود از: سياستمداران تمايل دارند يک رونق موقتي منابع را بيش از حد استخراج کنند، زيرا ارزش حضور در قدرت براي آينده کمتر است اما رونق دائمي منابع، ارزش حضور در قدرت را افزايش مي‌دهد و سياستمداران را به تخصيص منابع بيشتر براي ماندن در قدرت سوق مي‌دهد. اين واقعيت که رونق‌‌‌‌‌هاي دائمي احتمال ماندن در قدرت را افزايش مي‌دهند، با ناکارآمدي ناشي از اين واقعيت که سياستمداران ممکن است يک رونق منابع موقتي را به‌صورت ناکارآ استخراج کنند، مقابله مي‌کند.
سوم، نشان‌داديم که به‌رغم اين نتيجه خوش‌بينانه، رونق منابع تمايل به ايجاد ناکارآمدي در بقيه بخش‌هاي اقتصاد دارد، زيرا سياستمداران را تشويق مي‌کند تا در توزيع مجدد ناکارآمد براي تاثيرگذاري بر نتايج انتخابات يا خريد حمايت مردمي شرکت کنند، با اين‌حال ميزاني که اين پديده واقعا منجر به نفرين منابع مي‌شود (که ما آن را به‌عنوان وضعيتي تعريف کرديم که رونق منابع منجر به توليد ناخالص داخلي پايين‌تر مي‌شود) به کيفيت نهادها بستگي دارد. در کشورهايي با نهادهايي که توانايي سياستمداران را براي استفاده از مشتري مداري براي انتخابات جانبدارانه محدود مي‌کنند، رونق منابع تمايل به افزايش درآمد ملي دارد. وقتي چنين نهادهايي غايب باشند، انگيزههاي سياسي انحرافي ممکن است غالب شوند و درآمد ملي کاهش يابد در نتيجه يک نفرين منابع وجود دارد. اين شبيه به بسياري از کشورهاي توليدکننده نفت در خاورميانه است.
