دفترچه راهنماي «حل و فصل بحران بانکي در ايران»
تاریخ انتشار : 1397/03/07
کارشناس برجسته اقتصادي نقشه راه حل و فصل چالش نظام بانکي در ايران را با توجه به تجارب ديگر کشورها و فضاي اقتصاد سياسي کشور ترسيم کرد.
به گزارش بانکداران ۲۴ (Banker)، او پس از ارائه تصوير از وضعيت کنوني کشور، حل بحران بانک‌ها را يکي از اولويت‌هاي اصلي اقتصاد کشور دانست و تاکيد کرد که نقطه عزيمت براي اصلاح نظام بانکي، اجماع ميان نهادهاي اقتصادي و سياسي کشور است. همچنين او با دسته‌بندي بانک‌ها به سه گروه خصوصي، دولتي و اصل ۴۴، نحوه مکانيزم تقسيم هزينه، رويه‌هاي حسابداري و چگونگي برنامه ساماندهي بانک‌ها را تشريح کرد. حسين عبده‌تبريزي در يک سخنراني در دانشگاه تهران با عنوان «برنامه حل و فصل بحران بانکي در ايران» به تشريح ابعاد اين برنامه پرداخت و تاکيد کرد: مساله مهم کشور در حال‌حاضر حل مشکل نظام بانکي است که اين موضوع با مسائل ارزي همراه شده است. بررسي‌ها نشان مي‌دهد که بيش از يک‌سوم بحران‌هاي بانکي به بحران‌هاي ارزي تبديل مي‌شود، بنابراين در شرايط کنوني بحران ارزي و بانکي وجود دارد و بانک مرکزي در تلاش است که مساله بحران بانکي را حل کند، اگرچه اصلاحات بانکي در جريان است و ممکن است نقدي بر شيوه کار آن نيز وجود داشته باشد.
به گفته او، اگر ترازنامه نظام بانکي در دوره قبل معادل با دارايي و بدهي بوده است، در مرحله بعد، در سمت چپ ترازنامه سود اعطايي به مشتريان اضافه شده و در سمت راست ترازنامه نيز دارايي کاغذي وجود خواهد داشت که در واقع اين دارايي در عمل وجود ندارد و در نتيجه بانک‌ها با ناترازي روبه‌رو هستند. اين موضوعي است که بانک مرکزي آن را شکاف دارايي و بدهي عنوان مي‌کند و نشان مي‌دهد که در سيستم بانکي مقداري «زيان» وجود دارد که اگر اين زيان به اندازه يک‌سوم اندازه سپرده‌هاي کنوني بانک‌ها باشد؛ رفع اين ناترازي با نرخ تورم بالا همراه خواهد بود.
اين کارشناس بانکي در ادامه به بررسي چرايي شکاف ميان نرخ سود و نرخ تورم پرداخت و براي پاسخ به اين پرسش ۴ فرضيه «رقابت براي حفظ سهم بازار»، «رقابت براي حفظ بقا»، «نرخ نهايي هزينه تامين مالي» و «نمايندگي» را بررسي کرد. در فرضيه نخست، يکي از دلايل عدم کاهش نرخ سود ممکن است رقابت ميان بازيگران نسبتا معتبر با بازيگران نسبتا نامعتبر براي حفظ سهم بازار باشد. در نبود سابقه مهم ورشکستگي در ميان نهادهاي مالي در کشور، سپرده‌گذاران درک واضحي از موازنه ريسک-بازده سپرده‌گذاري ندارند. بر اين اساس سپرده‌گذاران بدون توجه به ريسک نهاد مالي و تنها بر اساس نرخ سود سپرده، تصميم به سپرده‌گذاري مي‌گيرند. در چنين فضايي امکان کاهش نرخ حتي براي نهادهاي معتبر نيز فراهم نمي‌شود و گرايش نظام‌مندي براي حفظ نرخ سود در سطوح نسبتا بالا وجود دارد. به همين دليل است که مشاهده مي‌کنيم حتي بانک‌هاي دولتي نيز ناچار هستند براي حفظ سپرده‌گذاران خود، نرخ‌هايي نزديک به نرخ نهادهاي نسبتا نامعتبر پيشنهاد دهند.
در فرضيه رقابت براي حفظ بقا، رقابت بانک‌ها و موسسات اعتباري، بسي حادتر از حفظ سهم بازار است. بر اساس اين فرضيه، فشارهاي نقدينگي نهادهاي سپرده‌پذير کشور آنها را مجاب کرده که براي تضمين بقاي خود، به هر قيمتي نقدينگي جذب کنند. انگيره حفظ بقا به اندازه‌اي قوي است که بازيگران بازار پول حتي حاضرند با تحمل زيان ناشي از هزينه‌هاي فزاينده تامين مالي، چندصباحي ورشکستگي خود را به تعويق بيندازند. بديهي است که عدم‌تقارن اطلاعاتي (information asymmetry) بين عرضه‌کنندگان نقدينگي (عمدتا سپرده‌گذاران) و متقاضيان در حال اعسار نقدينگي (موسسات و بانک‌هاي در حال ورشکستگي) باعث مي‌شود که عرضه‌کنندگان نقدينگي ريسک متقاضيان نقدينگي را دست پايين برآورد کنند و بدين ترتيب امکان جذب نقدينگي براي گروه دوم فراهم مي‌آيد.
همچنين فرضيه نرخ نهايي هزينه تامين مالي به اين شکل است که بسياري از بانک‌ها و موسسات اعتباري مجاز با اضافه‌برداشت از بانک مرکزي هزينه‌هاي سنگيني را متحمل شده‌اند. نهادهاي سپرده‌پذير کشور براي تامين سپرده‌هاي قانوني خود و اجتناب از جرايم ناشي از اضافه‌برداشت، آمادگي دارند نرخ نهايي تامين مالي خود را تا سطح نرخ جرايم بانک مرکزي بالا ببرند و بدين‌ترتيب بدهي‌هاي خود را از بانک مرکزي به اشخاص ديگري (عمدتا سپرده‌گذاران) منتقل کنند. اين انگيزه اقتصادي، مانع کاهش نرخ سود در بازار پول کشور شده است.
فرض نمايندگي نيز تاکيد مي‌کند که مسائل نمايندگي در نهادهايي به بزرگي بانک‌ها و موسسات اعتباري به‌دليل جدايي قابل‌ملاحظه مالکيت و مديريت بسيار عمده است. سهم مديران از عملکرد بانک‌ها کسر کوچکي از منافع سهامدارانشان است و بهره سهامداران نيز از عملکرد بانک (به دليل اهرم مالي بسيار بالا) کسر بسيار کوچکي از سهم سپرده‌گذاران است. بنابراين «فرضيه نمايندگي، تعيين دستوري نرخ سود و برخورد قاطع با متخلفان» «فرضيه نرخ نهايي تامين مالي، کاهش نسبت سپرده قانوني و جرايم اضافه برداشت» و «فرضيه رقابت براي حفظ بازار سپرده وحفظ بقا، شفاف‌سازي سطح ريسک بانک‌ها» را ايجاب مي‌کرده است که البته بانک مرکزي با يک تاخير و با توجه به ديگر مقتضيات، به دنبال اين روش‌ها رفته است.
عبده‌تبريزي ضمن حمايت از بخشنامه هشت ماده‌اي بانک مرکزي درخصوص نرخ سود تاکيد کرد که بايد تمهيدات لازم براي کنترل تورم و روش‌هاي حل و فصل بحران بانکي نيز مدنظر قرار گيرد.به باور او، تلاش‌هاي مقام ناظر طي سال‌هاي گذشته براي کاهش نرخ سود بارها با ناکامي مواجه شده است. بانک‌ها و موسسات اعتباري بارها نرخ‌هاي مصوب را رعايت نکرده‌اند و به‌دليل رقابت ناسالم ناشي از فشارهاي نقدينگي، نرخ‌هاي بالاتري را به مشتريان پيشنهاد داده‌اند. در شرايط کنوني نرخ سود بازدهي سکه، اوراق دولتي و سپرده‌ها در بانک‌هاي بد بالاتر از ۲۰ درصد است و هنوز سياست‌گذار نتوانسته از اين تعادل بد خارج شود، اما ميزان نرخ‌ها نسبت به پاييز سال ۱۳۹۶، کاهش محسوسي را تجربه کرده است.
راه‌حل مديريت بحران بانکي
عبده‌تبريزي پس از ارائه اين مقدمه راهکار گذر از بحران بانکي را تشريح کرد. او گذار از بحران بانکي را شامل سه مرحله«جلوگيري از گسترش بحران (containment phase)»، «مرحله حل‌وفصل بحران (crisis resolution)» و «مرحله بازگشت به نظام عادي بانکداري (recovery to normal banking system)» ذکرکرد.
بر اساس بررسي‌هاي اين اقتصاددان، در مرحله جلوگيري از گسترش بحران، بانک مرکزي از طريق حمايت‌هاي نقدينگي تلاش مي‌کند ثبات را به نظام بانکي برگرداند و اعتماد عمومي را نسبت به نظام بانکي حفظ کند. در مرحله حل و فصل بحران مقام ذي‌صلاح تلاش مي‌کند تا از طريق روش‌هاي حل‌وفصل بحران (بازسازي سرمايه، خريد و تقبل مسووليت و...) تکليف دارايي‌هاي مساله‌دار و بدهي‌هاي بانک‌ها را تعيين و نظام بانکي را احيا کند. همچنين در مرحله سوم، مرحله بانک مرکزي تضمين‌هاي دوره بحران را برمي‌دارد و برنامه معمول بيمه سپرده جايگزين آنها مي‌شود. همچنين در اين دوران تلاش مي‌شود بانک‌هاي ملي‌شده دوباره خصوصي شوند. اين موارد استانداردي است که در تمام بحران‌هاي بانکي طي مي‌شود. در مرحله جلوگيري از گسترش بحران‌ها، گزينه‌هاي دولت محدود به سياست‌هاي نسبتا ساده است که اين مراحل را مي‌توان، توقف برداشت سپرده‌ها از بانک ها، سهل‌گيري نسبت به الزامات قانوني، حمايت‌هاي نقدينگي فوري و تضمين سپرده‌هاي بانک‌ها عنوان کرد که البته به نظر مي‌رسد ما از بخشي از مراحل گذر کرده‌ايم. در مرحله حمايت‌هاي نقدينگي، بايد در شرايطي باشد که امکان بهبود در آن فراهم باشد، در غير اين‌صورت تزريق نقدينگي باعث طولاني تر شدن عمر بانک‌ها در شرايط بد خواهد بود.
تفکيک نقش حمايتي بانک مرکزي
دبير کل پيشين بورس تاکيد کرد که دو نقش بانک مرکزي در نقش فراهم‌کننده نقدينگي و آخرين وام دهنده تفکيک شود. در شرايط عادي بانک مرکزي به‌عنوان فراهم‌کننده نقدينگي، کسري‌هاي کوتاه‌مدت نقدينگي بانک‌ها را جبران مي‌کند. اين خدمت بانک مرکزي باعث روان‌سازي عمليات بانکداري مي‌شود و دغدغه‌هاي بانک‌ها را نسبت به عدم‌تطابق‌هاي تصادفي جريان‌هاي نقدي ورودي و خروجي که به‌طور معمول در جريان فعاليت روزانه بانک‌ها ايجاد مي‌شود، کاهش مي‌دهد. اما در هنگام بروز بحران‌هاي بانکي، ماهيت حمايت‌هاي نقدينگي بانک مرکزي تغيير مي‌کند. در اين شرايط حداقل تعدادي از بانک‌ها با کسري‌هاي نظام‌مند نقدينگي مواجه مي‌شوند؛ کسري‌هايي که نه از محل عدم‌تطابق‌هاي تصادفي، بلکه از بابت اعسار (insolvency) بانک‌ها (شکاف قابل‌ملاحظه دارايي-بدهي) ايجاد مي‌شود. در چنين شرايطي حمايت‌هاي نقدينگي بانک مرکزي بيشتر به‌منظور نجات بانک‌هاي معسر و جلوگيري از تسري بحران به ساير بانک‌ها صورت مي‌گيرد.عبده‌تبريزي با بيان اينکه پس از اقدامات لازم براي جلوگيري از گسترش بحران، دولت با چالش بلندمدت حل و فصل روبه‌رو است، توضيح داد: در اين مرحله موسسات بسياري بر جاي مانده‌اند که از ايفاي تعهدات خود ناتوانند؛ برخي از موسسات در مالکيت دولت درآمده‌اند؛ اموال برخي ديگر در توقيف دادگاه‌ها يا ديگر نهادهاي قانوني است. در اين ميان دولت بايد راهکارهايي را براي حل‌وفصل بحران در پيش گيرد که ضمن تعيين‌تکليف بانک‌هاي مسأله‌دار، بخش عمده عمليات نظام بانکي ادامه پيدا کند، در غير اين‌صورت عدم‌اطمينان‌ها از ادامه حيات نظام بانکي عمده مي‌شوند و گذار از مرحله حل‌وفصل بحران با مشکلات عديده‌اي مواجه مي‌شود. بانک‌ها را مي‌توان تعطيل کرد، ولي عمليات بانکداري را نمي‌توان متوقف کرد. به نظر مي‌رسد در حال حاضر مشکل در کشور ما در مرحله انتقال زيان‌ها است که چه کسي بايد اين زيان‌ها را تحمل کند.
روش‌هاي حل بحران
اين کارشناس اقتصادي سپس به روش‌هاي حل و فصل بحران اشاره کرد که شامل حفظ بانک با کمک دولت و روش بانک واسط است. در مرحله حفظ بانک با کمک دولت، بانک موردنظر با کمک‌هاي دولت همچنان به فعاليت خود ادامه مي‌دهد. عموما در اين روش مقام ذي‌صلاح تيم جديدي را براي مديريت بانک مي‌گمارد. چنانچه بانک خصوصي باشد، ارزش سهام سهامداران را به اندازه ارزش اسمي سهم رقيق مي‌کند. اين روش براي کمينه کردن هزينه‌هاي ورشکستگي بانک استفاده مي‌شود و هدف از آن حفظ اعتماد آحاد مردم و تداوم خدمات بانک است.
در روش بانک واسط بانکي با عنوان بانک واسط به‌منظور ادامه عمليات بانکي بانک‌هاي بحران‌زده تشکيل مي‌شود. بانک واسط تا زمان حصول راه حل و اجراي آن به فعاليت خود ادامه مي‌دهد. نوعا تنها بخشي از ترازنامه بانک درمانده به بانک واسط منتقل مي‌شود و مابقي اقلام به مديرتصفيه منتقل مي‌شود. در بسياري مواقع بانک واسط، از محل ادغام چند بانک درمانده ايجاد مي‌شود. درروش سوم، نقدکردن و بازپرداخت سپرده‌ها به کار گرفته مي‌شود. در اين روش، موسسه تعطيل مي‌شود و دارايي‌هاي آن در اختيار مديرتصفيه قرار مي‌گيرد.
از ارزش نقد موسسه براي تنظيم پرداخت‌ها به سپرده‌گذاران استفاده مي‌شود. در ايالات متحده، FIDC، پرداخت سپرده‌هاي تضمين‌شده را به‌صورت مستقيم و يا از طريق موسسه قبضه‌کننده که به‌عنوان عامل پرداخت FIDC است، صورت مي‌گيرد. در سال ۱۹۸۲ روش پرداخت سپرده‌هاي بيمه‌شده Penn Square Bank، N.A مورداستفاده قرار گرفت. بيش از نيمي از سپرده‌ها از جمله مطالبات ساير بانک‌ها تحت پوشش بيمه قرار نداشتند که اين مساله آثار نامطلوبي را در صنعت بانکداري به‌جاي گذاشت. به گفته عبده‌تبريزي، هر کدام از اين روش‌ها به‌طور کلي يک اولويت پرداخت مشخص دارد و بايد يک روش براي تعيين تکليف، ايجاد شود. بررسي‌ها نشان مي‌دهد که بسياري از دولت از هزينه‌هاي مستقيم بودجه‌اي و تغيير در بدهي دولت‌ها متفاوت است. نرخ بازيافت‌ها نيز متفاوت است. به‌عنوان مثال سوئد توانسته در سال ۱۹۹۱، تمام پول خود از هزينه‌هاي مستقيم بودجه‌اي را پس بگيرد، اما ژاپن در سال ۱۹۹۷، نتوانسته رقمي از اين مبلغ را پس بگيرد. به نظر مي‌رسد که در اقتصاد ايران، نيز نرخ بازيافت بسيار پايين باشد. بررسي مدت زمان آغاز و پايان بحران بانکي نيز نشان مي‌دهد که اکثر کشورها به دنبال اين بودند که اين دوره را کوتاه کنند، اما ممکن است اين زمان به يک دهه نيز برسد.
حل بحران بانکي در ايران
عضو شوراي عالي بورس و اوراق بهادار پس از بررسي ابعاد اصلاح نظام بانکي در ديگر کشورها، به بررسي اين فرآيند در داخل پرداخت. گام نخست ايجاد يک اجماع ميان دولت، مجلس، قوه قضائيه بانک مرکزي و وزارت اقتصاد است که بايد در اين بين، تمام ملاحظات قانوني، امنيتي، اجتماعي، اقتصادي و سياسي نيز در نظر گرفته شود. همچنين تامين‌کنندگان عمده هزينه‌هاي بحران، سه گروه سهامداران، سپرده گذاران و بانک مرکزي يا دولت است. او با بيان اينکه سرعت پياده‌سازي راه حل بايد آني و گستره راه‌حل فراگير باشد، توضيح داد: مستهلک کردن زيان نيز نمي‌تواند يکجا باشد و بايد از محل سودهاي آتي صورت گيرد. عبده‌تبريزي درخصوص نسبت تقسيم زيان با توجه به شرايط اقتصاد سياسي کشور توضيح داد:به نظر مي‌رسد با توجه به شرايط کشور، اين زيان بايد ۴۰ درصد توسط دولت، ۴۰ درصد توسط بانک مرکزي، ۱۵ درصد توسط سپرده گذار و ۵ درصد توسط سهامدار پوشش داده شود. او اهداف حل و فصل مشکلات نظام بانکي را تصحيح نرخ‌ها براي خروج از رکود، تقويت بانک‌ها و بهبود نظام تامين مالي و پيشگيري از بروز بحران سرايت پذير مالي عنوان کرد.
سه دسته‌بندي در بانک‌ها
عبده‌تبريزي در جريان بررسي بحران، بانک‌ها را به سه بخش دولتي، اصل ۴۴ و خصوصي دسته‌بندي و سرنوشت، سهامدار، سپرده گذار و مديريت را در هر گروه ترسيم کرد. به عقيده او، در بخش دولتي کليه بانک‌ها حفظ مي‌شوند، دولت به‌عنوان سهامدار انحصاري باقي مي‌ماند. بانک مرکزي ۱۰۰ درصد سپرده‌هاي موجود و آتي بانک‌هاي دولتي را تضمين‌شده اعلام مي‌کند و در بخش مديران، تيم مديريت جديد در بانک مستقر مي‌شود و ماموريت مي‌يابد ظرف ۳ ماه گزارشي قابل‌اتکا از ارزش دارايي‌هاي بانک ارائه دهد. در بانک‌هاي اصل ۴۴، درخصوص سپرده گذاران و مديران تصميم مشابه وضعيت بانک‌هاي دولتي گرفته مي‌شود، اما در بخش سهامداران، دولت از طريق تزريق سرمايه، سهم خود را افزايش مي‌دهد و سهامداران قبلي رقيق مي‌شوند. در دسته سوم يعني بانک‌هاي خصوصي، که مي‌تواند به سه دسته نسبتا خوب، متوسط و نسبتا بد تقسيم شوند، سهامداران بانک‌هاي «نسبتا خوب» کماکان سهامدار بانک مي‌مانند، سهامداران بانک‌هاي «نسبتا بد» سهامدار بانک ادغام‌شده مي‌شوند و سهامداران بانک‌هاي منحل‌شده، «گواهي تسويه» دريافت مي‌کنند، در بخش سپرده‌گذاران، سپرده‌هاي بانک‌هاي «نسبتا خوب» و بانک‌هاي ادغام‌شده تا سقف معيني تضمين مي‌شوند و سپرده‌هاي بانک‌هاي منحل‌شده کاملا پرداخت مي‌شوند. در بخش مديران نيز مديران بانک‌هاي «نسبتا خوب» کماکان باقي مي‌مانند؛ سهامداران بانک‌هاي ادغام‌شده تيم مديريت جديد را به بانک مرکزي پيشنهاد مي‌دهند. بانک مرکزي در صورت تاييد مديران پيشنهادي، تداوم تصدي‌گري آنها را به ارائه گزارشي دقيق از وضعيت دارايي‌هاي بانک تا ۳ ماه آينده منوط مي‌کند. او تاکيد کرد: يکي از مشکلات ما نسبت به تجربه ديگر کشورها اين است که دولت علاوه بر نجات بانک‌ها بايد تصميمي درخصوص نرخ سود بالاي بانک‌ها و نحوه پرداخت آن نيز داشته باشد. در اين جريان نقش صندوق ضمانت سپرده‌ها نيز دو نقش دائمي و نقش مقطعي بوده است. نقش دائمي، ضامن سپرده‌ها بوده که با دريافت حق‌بيمه، سپرده‌ها را تا سقف معيني تضمين مي‌کند. نقش مقطعي نيز مديريت تسويه است که به‌عنوان مديرتسويه در فرآيند حل‌وفصل بحران نظام بانکي نقشآفريني مي‌کند.
نقش فرآيند حسابداري
به نوشته دنياي اقتصاد، اين کارشناس درخصوص فرآيند حسابداري مدير تسويه بانک عنوان کرد: ابتدا مدير تسويه حساب بانک را به ميزان سپرده‌هاي بانک بدهکار مي‌کند و کليه اقلام دارايي بانک را به‌عنوان اقلام زيرخط ثبت مي‌کند.به مرور که هر کدام از دارايي‌ها ارزشيابي مي‌شوند، به بالاي خط ترازنامه منتقل مي‌شوند، و به اندازه مبلغ ارزشيابي، حساب بانک بستانکار مي‌شود. بديهي است که تفاوت ستون بدهکار و بستانکار معادل شکاف دارايي- بدهي و برابر با زيان انباشته بانک است. در حين فرآيند ارزشيابي و نيز درحين انجام ثبت‌هاي حسابداري، برخي از موارد تقلب و کلاهبرداري مانند سپرده‌هاي موهومي (سپرده‌هايي که در قبال دارايي ناچيز ايجاد شده‌اند.) و تسهيلات بي پشتوانه (اعطاي تسهيلات معادل چند برابر ارزش وثايق) صورت مي‌گيرد.به گفته او، در جريان يکي از بررسي‌ها در يکي از بانک‌هاي خصوصي ۳۷ درصد دارايي موهومي کشف شد.
