موانع تسهيل صدور مجوزهاي کسب و کار در ايران
تاریخ انتشار : 1398/03/20
به گزارش ايبِنا، از زمان تصويب قانون برنامه پنجم توسعه (دي ماه ۱۳۸۹)، موضوع ساماندهي مجوزهاي کسب و کار و به طور خاص لغو مجوزهاي دست و پاگير و تسهيل و تسريع صدور مجوزهاي ضروري براي فعالان اقتصادي، يکي از محورهاي اصلي مورد توجه سياستگذاران و قانون گذاران محسوب مي‌شود.
اما با وجود تصويب قوانين و مقررات متعدد توسط نهادهاي مختلف و تلاش‌هاي صورت گرفته، همچنان معضل مجوزهاي دست و پاگير و مخل توليد يکي از معضلات جدي محيط کسب و کار شمرده مي‌شود.
اخيرا در يکي از هفت محور اعلام شده توسط وزارت صمت براي رونق توليد با عنوان بهبود فضاي کسب و کار مرتبط با بخش صنعت، معدن و تجارت برنامه‌هايي در نظر گرفته شده که شامل: اصلاح فرآيندها و دستورالعمل ها و حذف يا کاهش زمان صدور مجوزها، پيگيري مقررات زدايي و تنقيح قوانين مانع توليد، ايجاد توسعه سامانه هاي جامع اطلاعاتي است.
اما سوال مهم اين است که با توجه به اين اقدامات و علي رغم توجه سياستگذار و قانونگذار به موضوع مجوزها، چرا اين مسئله همچنان لاينحل باقي مانده که در گزارش حاضر سعي شده بررسي با بررسي اجمالي به اين ابهامات پاسخ داده شود.
مقررات زدايي يا مجوززدايي؟
اصطلاح «مقررات زدايي»، همچون «مقررات‌گذاري»، مفهومي پُرابهام است و امروزه مفاهيم بسيار متنوعي از مقررات زدايي مطرح مي شود؛ از جمله کاهش کمي، ساده کردن، انعطاف پذير کردن، سيک نمودن قوانين و مقررات، کاهش تشريفات اداري ورود بخش خصوصي به بخش‌هايي از دولت و گسترش رقابت و حتي خصوصي‌سازي و ادغام سازمان‌هاي موازي. اما توجه به مفهوم دقيق مقررات‌زدايي مي‌تواند ارزيابي عملکرد نهادهاي مسئول را شفاف‌تر کرده و انتظارات از اين مفهوم و فرآيند را واقعي‌تر سازد. مجوززدايي جزئي از مقررات‌زدايي، و هر دو، جزئي از مقررات‌گذاري محسوب مي‌شوند.
در نظام‌هاي مجوزدهي مطلوب، صدور مجوز به عنوان ابزاري براي رسيدن به اهدافي از جمله حفظ سلامت و امنيت عمومي، حفظ محيط زيست و تخصيص نتايج کمياب، مورد استفاده قرار مي‌گيرد. مجوزهاي کسب‌وکار براي اطمينان از صلاحيت‌هاي صاحبان فعاليت‌هاي تجاري - اقتصادي توسط دولت صادر مي‌شوند ولي مشکل زماني رخ مي‌دهد که فرآيندهاي اخذ مجوز با اهداف مطلوب مقررات‌گذاري همسو نباشد که در نتيجه اين ناهمسويي، زمان و هزينه شروع کسب‌وکار افزايش مي‌يابد و مجوزدهي خود به يکي از بارهاي طاقت‌فرسايکسب وکارها تبديل مي‌شود.
در اين حالت، شروع کسب‌وکار به الزامي غيرضروري و دست وپاگير منوط مي‌شود که به ويژه براي شرکت‌هاي نوپا و کوچک الزاماتي دشوار يا حتي غير قابل دسترس است. اين نظام معيوب، منجر به شيوع اين شيوه عمل ناکارآمد در سطوح محلي نيز مي‌شود و در مجموع، به سدي در برابر رشد و توسعه کسب‌وکارها تبديل مي‌شود.
مطالعات بسياري، نشان‌دهنده تاثير نظام مجوزدهي مطلوب کسب‌وکار به ويژه مجوزهاي شروع کسب‌وکار، در بهبود محيط اقتصادي است. هر چند يکي از اهداف اصلاح ماده (۷) قانون اجراي سياست‌هاي کلي اصل چهل و چهارم قانون اساسي در ارديبهشت ماه ۱۳۹۴، رفع موانع پيش روي عملکرد موثر هيئت مقررات زدايي بود، اما در عمل و بنابر اظهارات مقامات مسئول دروزارت اقتصادي و دارايي، همچنان بسياري از مصوبات هيات مقررات‌زدايي توسط دستگاه‌ها اجرا نمي‌شود.
عدم هماهنگي دستگاه‌ها
جنس مصوبات هيات مقررات‌زدايي به کيفيتي است که اجراي آنها، نيازمند وجود هماهنگي بين دستگاه‌ها و نهادهايي از قواي مختلف حکومتي است و هماهنگي در موضوع مورد بحث، ناظر به پيش‌بيني ساز و کارهايي براي ايجاد انگيزه در دستگاه‌هاي مختلف در جهت دست برداشتن از صلاحيت صدور مجوزهاي حتي درآمدزا به نفع نظام مجوزدهي آسان و کم‌هزينه است.
با توجه به بررسي هاي صورت گرفته از سوي مرکز پژوهش‌هاي مجلس شوراي اسلامي، مي توان مدعي شد که ترکيب فعلي هيات مقررات‌زدايي، متناظر و متناسب با وظايف هيات مذکور نيست و به ويژه فاقد قابليت هماهنگ‌سازي دستگاه‌ها در جهت انجام فرآيند مجوززدايي است.
عدم يکپارچگي و انسجام دستگاه‌ها
اولين ويژگي بوروکراسي براي اجراي قانون، يکپارچگي (انسجام) است. کارآمدي دولت، در ايفاي شايسته وظايف و اِعمال اختيارات، محصول يکپارچگي و انسجام دروني ميان نهادهاي بوروکراتيک است. در واقع، چنانکه انسجام کافي بين نهادهاي دولتي و در سطحي بالاتر، بين قواي حکومتي در راستاي تفکيک وظايف و اختيارات و حدود صلاحيتي وجود نداشته باشد، اجراي هر مصوبه و مقرره و به طور کلي، اداره امور عمومي، با معضلات و موانع جدي مواجه خواهد شد.
سه گام براي بهبود موانع کسب و کار
با توجه به برسي ها و مطالعات صورت گرفته اين نتيجه حاصل مي‌شود که مشکلات برآمده از بوروکراسي ناکارآمد، مسئله پيچيدگي، زمان بر بودن و هزينه بر بودن صدور مجوزها به عنوان يکي از موانع اصلي کسب و کارها مطرح شده و مورد توجه قانونگذار قرار گرفته است. در واقع آنچه امروزه با عنوان مقررات زدايي در ايران از آن ياد مي‌شود و هيئتي نيز با همين عنوان تشکيل شده، در واقع مجوززدايي است.
هدف اصلي از مقررات زدايي در مفهوم گفته شده، لغو مجوزهاي غيرضروري براي شروع کسب و کار و همچنين شفافيت و سهولت شرايط دريافت مجوزهاي ضروري (از لحاظ مراحل، هزينه ها و زمان) است.
نکته دوم اين است که سياست ها و قوانين ناظر به اصلاح فرآيند مجوزدهي، نيازمند نهادها و ترتيبات نهادي است. شکل تکامل يافته اين نهاد، هم اکنون با عنوان «هيات مقررات زدايي و تسهيل صدور مجوزهاي کسب و کار»، به رياست وزير امور اقتصادي و دارايي در حال فعاليت است و دبيرخانه آن، در معاونت امور اقتصادي وزارت امور اقتصادي و دارايي قرار دارد. بدين ترتيب، نهادي با عضويت يک وزير و اعضايي متشکل از نمايندگان دادستان کل کشور، رييس ديوان محاسبات کل کشور، سازمان بازرسي کل کشور، دو نماينده مجلس شوراي اسلامي و نمايندگاني از اتاق هاي سه گانه بخش خصوصي و تعاوني کار ويژه‌اي ستادي را بر عهده گرفته‌اند؛ اين کارويژه عبارت است از ساماندهي نظام مجوزها و کليه خدمات و فعاليت‌هاي دستگاه‌هاي اجرايي و حذف مجوزهاي غيرضروري و تسهيل و تسريع صدور آنها.
سومين نکته ساماندهي مجوزها و خدمات دستگاه‌هاي اجرايي که موضوعي است که سال هاست مورد توجه سياستگذاران و قانونگذاران بوده و مصوبات متعددي در سطوح مختلف و توسط دستگاه هاي متعدد در خصوص آن به تصويب رسيده است. به نظر مي‌رسد اين تعدد و تکثر نهادي، منجر به موازي کاري و همپوشاني‌هايي شده که کار ويژه اصلي را تحت تاثير قرار داده است.
در واقع مي توان گفت تعدد و تکثر نهادهايي که طبق قوانين و مقررات، ماموريت‌هايي يکسان و مشابه را بر عهده دارند، به جاي همکاري و هم افزايي، منجر به ايجاد تعارض ها و اختلاف صلاحيت‌هايي شده است که در مجموع، نتيجه مورد نظر سياستگذار و قانونگذار را تامين نکرده است؛ به ويژه در مواردي همچون ايجاد سامانه هاي اطلاعاتي که نهادهاي متعددي دخيل بوده و منافع بعضا متعارض دارند.
اما پيشنهاد ...
آنطور که مرکز پژوش‌هاي مجلس شوراي اسلامي با توجه به ذکر موارد و بررسي‌هاي لازم، پيشنهادي مي‌دهد، که مي‌تواند به حل معضل نبود نهادي با ويژگي‌هاي ستادي و هماهنگ‌کننده در مجوززدايي بيانجامد، استفاده از ظرفيت اصل يکصد وبيست و هفتم قانون اساسي در اين خصوص است. با توجه به اين واقعيت که بر حسب تجربيات مکرر، نهادهاي ستادي دولت (براي مثال، سازمان امور اداري و استخدامي)، از قابليت ايفاي تکاليفي همچون مجوززدايي برخوردار نيستند، پيشنهاد مي‌شود اين کارويژه بر عهده نماينده ويژه رييس‌جمهور قرار گيرد.
به طور دقيق‌تر، پيشنهاد مي‌شود در اين مسير، از يکي از مهم ترين نهاد موجود در رابطه با موضوع مورد بحث، يعني مرکز ملي مطالعات پايش و بهبود محيط کسب وکار استفاده شود. اين مرکز پس از تاسيس، اقدامات قابل تقديري در خصوص الکترونيکي کردن فرآيندهاي صدور مجوزها و استعلامات صورت داده است، اما به دليل جايگاه سازمانيِ بخشي، يعني وابستگي به معاونت امور اقتصادي وزارت امور اقتصادي و دارايي، قادر به ايفاي نقش موثري به عنوان نهاد متولي ساماندهي و تسهيل صدور مجوزها نبوده است.
مرکز ملي مطالعات و پايش و بهبود محيط کسب و کار مي‌تواند به نهادي ستادي و زير نظر رييس‌جمهور يا نماينده ويژه رييس‌جمهور تبديل شود. ضرورت ساماندهي، شفافيت و تسهيل صدور مجوزهاي کسب‌وکار براي رونق توليد و رشد اقتصادي، داراي آنچنان اهميتي است که بايد تدبيري فوري و اثربخش براي انجام آن انديشيده و اجرا شود.
