کسري بودجه و کنترل تورم
تاریخ انتشار : 1399/06/01
مدتها است که کسري بودجه دولت به عنوان منشاء بسياري از مشکلات و از جمله سلطه مالي و تداوم تورم بالا مورد بحث اقتصاددانان و تحليل‌گران بوده است.
مدتها است که کسري بودجه دولت به عنوان منشاء بسياري از مشکلات و از جمله سلطه مالي و تداوم تورم بالا مورد بحث اقتصاددانان و تحليل گران بوده است، به گونه‌اي که کسري بودجه تبديل به واژه‌اي منفور شده و اين تصور را دامن زده است که وضعيت ايده‌آل و مطلوب براي دولت توازن دائمي بودجه يا حداقل توازن بودجه در بلندمدت است.
همچنين، اين تصور ايجاد شده است که اگر کسري بودجه تداوم يابد، تورم بالا نيز تداوم مي‌يابد و پايان تورم‌هاي بالا مستلزم پايان کسري بودجه است. پرسشي که بلافاصله مطرح مي‌شود، آن است که آيا مبناي تئوريک براي ديدگاه و ادعا وجود دارد؟ آيا بر اساس تجربه جهاني، به صورت تجربي اثبات شده است که براي پايان بخشيدن به تورم بايد کسري بودجه پايان يابد؟ آيا تحليل تاريخي اقتصاد ايران تاييدي بر اين ادعا به همراه دارد که وجود کسري بودجه علت تداوم تورم بالا است و تورم‌هاي پايين در فقدان کسري بودجه رخ داده است؟ اگر کسري بودجه زيانبار است، به چه معني زيانبار است؟ آيا مي توان زيانبار بودن کسري بودجه را مشروط کرد و از حکم کلي زيانبار بودن کسري بودجه صرفنظر کرد؟
لازم به ذکر است که در اين نوشتار به هيچ وجه به موضوعات فني بودجه و بودجه‌ريزي و اينکه نهاد قانونگذار تا چه اندازه در تدوين و تصويب بودجه و نظارت بر اجراي بودجه بايد ورود کند و دولت يا نهاد اجرايي تا چه اندازه بايد اختيار و آزادي عمل داشته باشد و رابطه بين بودجه سالانه و برنامه‌هاي توسعه کشور چگونه بايد باشد، پرداخته نمي‌شود.
اينکه شفافيت در بودجه بايد بهبود يابد و اينکه عمليات فرابودجه‌اي که خود را در قانون يا سند بودجه منعکس نمي‌کند، بايد دچار بازنگري اساسي شود و مواردي از اين دست، همگي نياز به بحث و تحليل جدي دارد. آشکار است که حتي اگر بودجه از منظر سياستگذاري اقتصاد کلان و در راستاي ثبات اقتصاد کلان فاقد اشکال باشد، هنوز مي‌تواند از ساير منظرها در بردارنده اشکالات جدي باشد که در حوزه تخصص نويسنده نيست و در اينجا قصد ورود به آن منظرها نيست. لذا، تمرکز بر روي کسري بودجه و پيامد آن براي ثبات اقتصاد کلان است.
موضوع اول آن است که علم اقتصاد کلان دلالتي بر آن ندارد که بايد کسري بودجه صفر باشد و حتي دلالتي بر آن ندارد که مقدار پولي يا ريالي کسري بودجه افزايش نيابد. آنچه با اهميت است، آن است که کسري بودجه نسبت به اندازه اقتصاد روند صعودي نداشته باشد (اصطلاحا نسبت کسري بودجه اسمي به توليد ناخالص داخلي اسمي يا نسبت بدهي اسمي دولت به توليد ناخالص داخلي اسمي روند صعودي نداشته باشد).
دليل آن است که اگر نسبت بدهي دولت به توليد ناخالص داخلي اسمي در بلندمدت ثابت باشد، آنگاه رشد توليد اسمي و لذا ظرفيت مالياتي امکان حفظ پايداري مالي را فراهم مي نمايد. لذا، آنچه در اقتصاد کلان مورد توافق است، آن است که دولت روند صعودي و فزاينده براي نسبت بدهي به توليد ناخالص داخلي نداشته باشد و معقول آن است که کسري بودجه دولت رفتار ضدسيکلي داشته باشد تا نوسانات اقتصاد کلان يا سيکل هاي تجاري را تخفيف دهد. اگر فرض کنيم نسبت مناسب کسري بودجه به توليد ناخالص داخلي در کشوري برابر با ۵ درصد باشد، به هنگام رکود بايد نسبت کسري بودجه به توليد ناخالص داخلي از ۵ درصد بيشتر شود. دليل آن است که در شرايط رکودي و براي جلوگيري از تعميق رکود لازم است دولت هزينه‌هاي خود را افزايش دهد و ماليات‌ها را کاهش دهد که نتيجه آن افزايش کسري بودجه است. عکس اين براي رونق توصيه مي‌شود.
آنچه در ايران در حال حاضر در حال رخ دادن است، به نظر نمي‌رسد بسيار متفاوت از قاعده اشاره شده فوق باشد. ايران مطابق هر معياري که بسنجيم در رکود است و در شرايط رکودي به هيچ عنوان توصيه نمي‌شود که دولت با کاهش هزينه‌هاي خود از ايجاد کسري بودجه خودداري نمايد (گرچه مي‌تواند در مورد نوع هزينه‌ها به صورت جدي بحث شود) و در عين حال نمي‌تواند با افزايش ماليات‌ها مانع از وقوع کسري بودجه شود. در آن صورت، وقوع کسري بودجه و افزايش آن اجتناب ناپذير است و همانطور که اشاره شد، افزايش کسري بودجه از منظر سياستگذاري اقتصاد کلان امري ناموجه نيست.
لازم است اشاره شود که نسبت کسري بودجه بدون نفت (تفاوت کل مخارج دولت و کل درآمدهاي دولت غير از نفت) به توليد ناخالص داخلي در سال ۱۳۹۸ در مقايسه با ۲۰ سال قبل افزايش نشان نمي‌دهد و در مقايسه با ده سال قبل کاهش هم نشان مي‌دهد و اين بدان معني است که صرف کسري بودجه مشکل اصلي نيست. در عين حال، با توجه به فضاي عدم اطمينان و لذا کاهش مخارج سرمايه‌گذاري بخش خصوصي، حفظ سطح مخارج حقيقي دولت بويژه در بخش عمراني به شدت مورد نياز است.
اما دو موضوع در ارتباط با کسري بودجه دولت مطرح مي‌شود و همان موضوعات است که از خود کسري بودجه با اهميت‌تر است. موضوع اول آن است که گرچه نفس کسري بودجه ناشي از کاهش درآمد نفت مشکل جدي محسوب نمي‌شود، اما چون اين کسري از ناحيه کاهش درآمدهاي نفتي سرچشمه گرفته است، همزمان کاهش درآمدهاي ارزي، امکان واردات کالاهاي نهايي و واسط و لذا محدود کردن اثرات تورمي کسري بودجه را تضعيف مي‌نمايد. به عبارت ديگر، شوک منفي عرضه ناشي از کاهش درآمدهاي صادراتي و نفتي فشار تورمي موجود در اقتصاد را تشديد مي‌نمايد. موضوع دوم آن است که اگر کسري بودجه دولت به طريقي پولي شود (چه مستقيم و چه غيرمستقيم)، آنگاه اثرات تورمي کسري بودجه شديدتر خواهد بود.
لذا، اگر دوسال با کسري بودجه يکسان يا نسبت کسري بودجه به توليد ناخالص داخلي يکسان را در نظر بگيريم، در سالي که همراه با کاهش درآمدهاي ارزي و همراه با پولي کردن قسمت بيشتر کسري بودجه است، اثرات تورمي کسري بودجه شديدتر است. در آن صورت، اين نفس کسري بودجه نبوده است که اسباب نگراني تورمي است بلکه محيط اقتصاد کلان همراه آن و نحوه تامين آن است که سبب اين نگراني مي‌شود.
با توجه به اينکه در شرايط کنوني، کسري بودجه دولت به شدت مرتبط با کاهش درآمدهاي نفتي و ارزي است، چگونه مي‌توان از اين مرحله عبور کرد بدون آنکه تورم‌هاي شديد به اقتصاد تحميل کرد. با توجه به اينکه امکان پرهيز از کسري بودجه بر اساس آنچه شرح داده شد، وجود ندارد و با توجه به اينکه کاهش درآمدهاي ارزي حاصل از نفت و امکان کنترل فشار تورمي از طريق واردات وجود ندارد، دو اقدام اجتناب ناپذير است: اول تلاش براي افزايش صادرات غيرنفتي و استفاده از آن براي جلوگيري از کاهش توليد محصولات متکي به واردات و دوم تلاش براي تامين کسري بودجه بدون پولي کردن آن.
افزايش صادرات غيرنفتي در دو سال گذشته به شدت دنبال شده است و با وجود تمام فشارها نتيجه قابل قبولي در بر داشته است (رشد بخش غيرنفتي در سال ۱۳۹۸ مثبت شد)، گرچه شيوع کرونا سبب آسيب جدي به آن شده است. اما تلاش براي افزايش صادرات غيرنفتي به طور اجتناب ناپذير مستلزم تن دادن به نرخ ارزهاي بالاتر بوده است که خود عاملي براي تشديد فشار تورمي بوده است، اما براي تداوم توليد و جلوگيري از تعميق شديد رکود اجتناب ناپذير بوده است. تلاش براي تامين کسري بودجه بدون پولي کردن آن نيز بدان معني است که دولت به دنبال انتشار اوراق بدهي و فروش اموال باشد.
فروش اوراق توسط دولت به معني استفاده از نقدينگي موجود است و در نتيجه مانع تشديد رشد نقدينگي و آثار تورمي آن مي شود. وزارت اقتصاد در مدت سپري شده از سال ۱۳۹۹ با کارگزاري بانک مرکزي توفيق قابل توجهي در فروش اوراق داشته است و قابل تقدير است. به دليل وفور منابع در بازار بين بانکي که در اواخر سال ۱۳۹۸ و ابتداي سال ۱۳۹۹ خود را در کاهش قابل توجه نرخ سود بازار بين بانکي نشان داد، اين فروش اوراق در کنار عمليات سياست پولي بانک مرکزي سبب وارونه کردن نرخ سود بازار بين بانکي و همچنين افزايش نرخ سود اوراق بدهي دولت شد.
گرچه به طور طبيعي دولت نرخ پايين سود اوراق بدهي را ترجيح مي‌دهد، اما با توجه به نرخ تورم کنوني نرخ هاي سود اوراق دولت نه تنها تهديدي براي پايداري مالي دولت محسوب نمي‌شود، بلکه عملا نسبت بدهي دولت به توليد ناخالص داخلي را کاهش مي‌دهد و به اين دليل جاي نگراني ندارد. لذا، در محدوده نرخ هاي کنوني و حتي اندکي بالاتر از آن، نگراني براي تامين کسري بودجه از محل فروش اوراق وجود ندارد.
شايد ضرورت داشته باشد که دولت اندکي نرخ بالاتر را بپذيرد تا اوراق را نه تنها به بانک‌ها و نهادهاي مالي بلکه به اشخاص حقوقي و حقيقي نيز بفروشد و به اين ترتيب بخش قابل توجهي از کسري بودجه خود را تامين نمايد. گرچه دولت تاکنون به طور چشمگيري از فروش اموال براي تامين کسري بودجه استفاده نکرده است، اما امکانات چشمگيري نيز از اين طريق قابل تامين است که ضرورت دارد حمايت سياسي و حقوقي کامل از وزارت اقتصاد صورت گيرد تا امکان بالفعل کردن اين منابع بالقوه را داشته باشد.
همچنين، در کنار اين اقدامات، ضروري است تا بازدهي ساير بازارها به طرقي کنترل شود که رقيب برتري براي فروش اوراق دولت نباشند و اين موضوع امکان ناپذير نيست. علاوه بر همه اينها، آنچه بويژه در سال ۱۳۹۹ رخ داد به شدت مرتبط با تحريک انتظارات تورمي است و مديريت انتظارات تورمي نيز بخش مهمي از توفيق در تامين کسري بودجه و پرهيز از اثر تورمي شديد آن است. البته طبيعي است که سياستگذار پولي نيز با تکميل مراحل عمليات بازار باز مي‌تواند مانع از افزايش شديد نرخ سود اوراق دولت شود، اما در شرايط کنوني ضرورتي براي آن ديده نمي‌شود.
منبع: ايبِنا
تيمور رحماني: هيات علمي دانشکده اقتصاد دانشگاه تهران
