بانک مرکزي چگونه استقلال داشته باشد
تاریخ انتشار : 1400/04/19
در غياب قانوني جامع و روزآمد، اختلاف بين دولت و بانک مرکزي سياسي شده و مخالفت يا موافقت با تامين کسري دولت، حمل بر شجاعت يا ضعف رئيس‌کل مي‌شود؛ در‌حالي‌که حفاظ بندي روابط بانک مرکزي با دولت، اين مساله را به يک چالش فني مديريت‌پذير در عرصه کشورداري تبديل مي‌کند.
فرهاد نيلي کارشناس مسائل اقتصادي در دنياي اقتصاد نوشت: تجربه بشري به ملت‌ها آموخت اگر در غياب بانک مرکزي مستقل، مقتدر و پاسخگو، نظام پولي و مالي از پول فيزيکي به اعتباري منتقل شود، کسري‌هاي بودجه تورم مي‌آفرينند.
در اين شرايط نوآوري‌هاي مالي، منشأ بحران‌هاي بانکي مي‌شوند. درس دوم آن بود که استقلال و اقتدار بانک مرکزي، فقط در قانون قابل تنفيذ است. تجربه تلخ ابرتورم‌هاي نيمه اول قرن بيستم نشان داد يکي از ارکان کشورداري در دنياي مدرن، تامين اقتدار بانک مرکزي در کنترل گردش پول بين بانک مرکزي، دولت و بانک‌ها است. در غياب چنين اقتداري، بي‌ثباتي همه دستاورد‌هاي اقتصادي را بر باد مي‌دهد. نقطه کانوني تامين اقتدار بانک مرکزي، تصريح وظايف و اختيارات اين بانک در قانون است. به همين دليل قانون بانک مرکزي از سنجه‌هاي بلوغ حکمراني در هر کشوري است.
دولت‌ها به‌دليل مخارج پيش‌بيني نشده در مواجهه با حوادث غيرمترقبه، مانند شيوع کرونا يا عدم تحقق درآمدها، دچار کسري بودجه مي‌شوند. حتي در صورت توازن بودجه، تاخير در وصول درآمدها، خزانه دولت را گرفتار کمبود نقدينگي مي‌کند. اگر بانک مرکزي مستقل نباشد، دولت بانک مرکزي را قلک خود مي‌بيند و تامين نقدينگي کوتاه‌مدت يا کسري منابع خود را از آن طلب مي‌کند.
در غياب قانوني جامع و روزآمد، اختلاف بين دولت و بانک مرکزي سياسي شده و مخالفت يا موافقت با تامين کسري دولت، حمل بر شجاعت يا ضعف رئيس‌کل مي‌شود؛ در‌حالي‌که حفاظ‌بندي روابط بانک مرکزي با دولت، اين مساله را به يک چالش فني مديريت‌پذير در عرصه کشورداري تبديل مي‌کند.
خزانه‌داري براي تامين کسري بودجه، اوراق بدهي منتشر مي‌کند. اگر بانک‌ها و ساير نهاد‌هاي مالي، نرخ بهره پيشنهادي را جذاب بيابند، اوراق را در بازار اوليه مي‌خرند. در غير اين صورت، خزانه بايد نرخ را آنقدر جذاب کند که نيازش از بازار تامين شود.
انتقال پول از بانک‌ها به خزانه دولت، در مقابل انتقال اوراق بدهي از خزانه به بانک‌ها، تراز پول را چنان در اقتصاد برقرار مي‌کند که تقاضاي کل، خارج از اراده بانک مرکزي تغيير نکند؛ برخي از بازيگران بازار مالي، در ازاي نقدشوندگي بيشتر، بازده از دست مي‌دهند و سايرين، اوراق مدت‌دار را جايگزين منابع نقد خود مي‌کنند. در اين صورت نياز دولت تامين مي‌شود؛ بدون آنکه افزايش تقاضا در بازار کالا‌ها و خدمات موجب تورم شود.
بانک‌ها هم دچار کسري منابع مي‌شوند. اگر کسري موقت باشد، بانک مرکزي با اخذ وثيقه کافي، کسري منابع آن‌ها را تامين مي‌کند. اما اگر ناترازي پايدار باشد، بانک مرکزي بانک ناتراز را در مسير احيا و فيصله قرار مي‌دهد. در اينجا هم بانک مرکزي مقتدر، تراز منابع و مصارف را در بازار مالي چنان تنظيم مي‌کند که همزمان با انتقال موقت پايه‌پولي به بانک‌ها، اوراق بهادار به ميزاني قبض شود که تقاضاي کل تحريک نشود و تورم خيز نگيرد.
بانک مرکزي مقتدر به سياه‌چاله‌هاي اعتباري اجازه مکيدن منابع نقد را نمي‌دهد؛ اگر بانکي مشکوک به اعسار شد، بانک مرکزي به جاي تامين کسري، آن بانک را از بازار بين بانکي بيرون مي‌گذارد؛ از هيات‌مديره و در صورت لزوم سهامداران سلب اختيار مي‌کند و سرپرستي بانک را تا احيا يا فيصله در اختيار مي‌گيرد. اگر احيا شد به مسير کسب‌وکار بانکي بر‌مي‌گردد؛ در غير اين صورت بانک معسر منحل مي‌شود. همه اين‌ها به پشتوانه قانون ميسر است.
اگر قانون راه را بر مسامحه در تراز کردن ناترازي‌ها ببندد و بانک مرکزي را مستقل، مقتدر و پاسخگو تعريف کند، نخستين و مهم‌ترين رکن انضباط پولي و مالي در کشور برقرار، تورم کنترل‌پذير و سلامت بانکي از استثنا به قاعده تبديل مي‌شود.
اقتدار بانک مرکزي در عدم اجابت درخواست دولت يا بانک‌ها، بدون پشتوانه محکم حقوقي ناممکن است. بانک مرکزي يک نهاد فني کاملا غيرسياسي است و ابزاري هم براي زورآزمايي سياسي با دولت ندارد. در مصاف با بانک‌هايي که وضع مالي آشفته، ولي نفوذ سياسي زياد دارند نيز عِدّه و عُدّه‌اي ندارد. تصريح قانون، يک موضوع بالقوه سياسي را به يک مساله فني قابل‌مديريت تقليل مي‌دهد. اما در غياب قانون، مسائلي که در دنياي مدرن راه‌حل فني دارند، دستمايه جنجال‌هاي سياسي مي‌شوند.
در نظارت بر سلامت بانک‌ها اقتدار حقوقي مقدم بر اقتدار فني و اطلاعاتي است. لازم است قانون، جايگاه، وظايف و اختيارات بانک مرکزي را در قبول يا رد درخواست تاسيس بانک‌ها، تاييد صلاحيت مديران ارشد، نظارت بر منابع و مصارف بانک‌ها و پايش ريسک‌هاي در حال شکل‌گيري، با اقتداربخشي به بانک مرکزي تامين کند. در غياب تصريح و تفصيل قانون در احصاي عرصه‌هاي اقتدار بانک مرکزي در اجابت يا رد تقاضاي تامين نقدينگي دولت يا بانک‌ها، يا اختيار در خريد ارز دولت، بانک مرکزي در ثبات‌بخشي به بخش اسمي اقتصاد، همچون دن‌کيشوت در مصاف با آسياب‌هاي بادي است.
قانون بانک مرکزي ما از سال ۱۳۵۱ دست نخورده مانده است. در اين مدت به‌رغم آنکه تدوين مجموعه‌اي جامع از قوانين پولي و بانکي روزآمد، ضرورتي غيرقابل انکار براي اصلاح نظام مالي و نيل به ثبات اقتصاد کلان بوده، کشور از چنين زيرساخت مهمي بي‌بهره مانده است. از دهه ۱۳۶۰ شمسي به اين سو، قوانين بانک‌هاي مرکزي کشور‌هاي در حال توسعه، با هدف تامين استقلال و پاسخگويي، بازنگري شده است.
در پي بحران مالي ۲۰۰۷ نيز، دگرگوني عظيمي در سراسر جهان در حوزه مقررات احتياطي رخ داده است. مع‌هذا در داخل کشور استقلال بانک مرکزي فراموش شده، قوانين بانکداري بي‌تغيير مانده و شکاف بين بانکداري ايران و بانکداري حرفه‌اي عميق و روزافزون شده است. در نتيجه در پايان قرن ۱۴ شمسي، زيرساخت قانوني ثبات اقتصادي در ايران، نيم قرن از تجربه جهاني عقب مانده است. تا در بر اين پاشنه مي‌چرخد، چشم‌انداز تورم و سلامت بانکي تار است و سپرده‌هاي خرد بانکي نگهبان مقتدري ندارند.
طرح قانون بانک مرکزي مصوب مجلس به‌دنبال آن است که سنگ بناي نظام مالي مدرن کشور را پايه‌گذاري کند. در شرايط عادي، اين قانون بايد در قالب لايحه تقديم مجلس مي‌شد. اما سطح بالاي تزاحم منافع در درون قوه‌مجريه، روزنه‌اي براي اميد به تصويب لايحه‌اي ضامن استقلال و اقتدار بانک مرکزي باز نمي‌گذارد.
صرف‌نظر از آنکه کدام جناح سياسي دولت را در دست دارد، همه دولت‌ها به قلک بانک مرکزي محتاجند و در اين شرايط وخيم مالي، بانک مرکزي ضعيف براي دولتمردان بلندپرواز و ناآشنا به کشورداري، از نان شب واجب‌تر است؛ بنابراين توصيه صاحب اين قلم آن است که فرصت تاريخي امکان تصويب قانوني که حداقل‌هاي لازم براي تامين استقلال، اقتدار و پاسخ‌دهي را براي بانک مرکزي فراهم مي‌کند، با تصور زندگي در دنياي فرشته‌هاي فارغ از تزاحم منافع از دست ندهيم.
