خطاي‌ديد در تجزيه «صمت»
تاریخ انتشار : 1402/05/21
دنياي‌اقتصاد : لايحه تجزيه صمت احتمالا در هفته پيش رو در صحن علني مجلس بررسي مي‌شود. لايحه‌اي جنجالي که اين بار مخالف بزرگي همچون سکاندار صمت دارد. اما موافقان تفکيک، ساختار مجزاي اين دو وزارتخانه در برخي از کشورها را دستمايه موافقت با تشکيل وزارت بازرگاني قرار دادهاند. در همين رابطه «دنياي‌اقتصاد» با بررسي اين ساختار در چندين کشور اين نکته را يادآوري مي‌کند که مهم‌ترين وظايف وزارت بازرگاني در کشورهاي مختلف، انعقاد قراردادهاي خارجي و پيگيري اجرايي شدن آنهاست. ضمن اينکه در بسياري از کشورهاي توسعه‌يافته سياستهاي بازرگاني در راستاي سياستهاي توليدي و صنعتي قرار مي‌گيرد و وزارتخانههاي متولي در هم ادغام هستند.
لايحه وزارت بازرگاني احتمالا در هفته پيش‌رو در صحن علني مجلس مطرح مي‌شود؛ لايحه پرسروصدايي که باعث دوپاره شدن هيات‌دولت نيز شده است. وزير صمت مخالفت خود با اين لايحه را در کميسيون اجتماعي مجلس که هفته گذشته تشکيل جلسه داد، اعلام کرد. البته اين موضوع دور از ذهن نبود و «دنياي‌اقتصاد» در گزارش‌هاي پيشين به اين نکته اشاره کرده بود.
اما وزير به‌صراحت در اين خصوص سخن نگفته بود. علي بابايي‌‌‌کارنامي، عضو کميسيون اجتماعي و فراکسيون جهش توليد مجلس گفته است: «وزير صمت معتقد است در حال حاضر که يک‌سال و اندي از عمر دولت مي‌‌‌گذرد، ما مجبوريم دوسال از وقت وزارت صمت را براي تشکيل وزارت بازرگاني و فراهم کردن امکانات، زيرساخت‌‌‌ها و تامين نيروها بگذاريم و از سوي ديگر وزارت صمت متولي توليد کشور است و دغدغه توليد کشور را دارد، طبيعي است که تشکيل اين وزارتخانه که با اشکالات و ايرادهاي فراواني روبه‌‌‌روست، عواقب سوء زيادي براي ما دارد.» به گفته او، «وزير صمت معتقد بود در شرايط حال حاضر نبايد وزارت بازرگاني تشکيل شود. هرچند بين عليآبادي و نماينده دولت که در جلسه بود، هماهنگي وجود نداشت.» همين اظهارات نشان مي‌دهد که در دولت نيز مخالفان ادغام از ابراز مخالفت حتي در جلسه کميسيون مجلس ابايي ندارند و زماني که به‌عنوان نماينده دولت در اين جلسات شرکت مي‌کنند، مقابل عضو کابينه موضع‌گيري مي‌کنند.
عليآبادي اما به‌درستي اين موضوع را درک کرده است که نميتوان با تفکيک توليد و تجارت، رشد توليد را متصور بود. عباس عليآبادي، وزير صمت، از زماني که به اين وزارتخانه پاي نهاد، از مسائلي سخن گفت و دفاع کرد که تا پيش از اين اگرچه در حد شعار بين وزيران صمت مد بود، اما براي به ثمر رسيدن آن هيچ‌گاه تلاشي ديده نشد. لغو قيمت‌گذاري دستوري را ميتوان تفکري درست از سوي وزارت صمت دانست که در هيات‌دولت با مقاومت روبه‌رو شده است. او در روزهاي اخير گفته است: «بازار چهار مولفه شامل توليد، واردات، مصرف و صادرات دارد. اگر لازم باشد بايد براي تنظيم بازار واردات هم داشته باشيم. به‌طور کلي بايد بازار را با عوامل خودش مثل واردات و صادرات تنظيم کرد، نه با عوامل دستوري. موافق قيمت‌گذاري دستوري نيستم.» اگر اين سخنان را در کنار جزئيات لايحه تفکيک بگذاريم، دلايل مخالفت وزير صمت با اين لايحه را نمايان مي‌کند.
«اين لايحه انتزاع نيست؛ لايحه نزاع است»؛ اين هم سخني ديگر است که به نقل از وزير صمت در خصوص لايحه تفکيک وزارت صمت دست به دست شده است. مقصود او از نزاع نيز «نزاع بين توليد، مصرف، صادرات و واردات» بوده است. برخي از مخالفان تفکيک در ادوار گذشته به اين موضوع اشاره کردهاند که با ايجاد وزارت بازرگاني، وزارت واردات تشکيل خواهد شد. او به اين موضوع نيز اشاره کرده است که اگر وزارت بازرگاني تشکيل شود، پاسخگويي نسبت به توليد برايش بسيار غير‌ممکن خواهد بود.
با وجود استدلال‌‌‌هاي وزير صمت براي تاکيد بر اهميت تمرکز سياستگذاري بر حوزه توليد و بازرگاني، در شرايط فعلي اقتصاد کشور، برخي همچنان بر موضوع لزوم تفکيک اين دو حوزه اصرار مي‌کنند. يکي از دلايلي که موافقان تفکيک براي اثبات مدعاي خود مطرح مي‌کنند، ساختار مبتني بر دو وزارتخانه مجزا در حوزه توليد و تجارت در برخي کشورهاست. با اين حال، بررسي ساختار دولت در کشورهاي مختلف نشان مي‌دهد که ادغام و تفکيک وزارتخانههاي متولي توليد و تجارت وابستگي معناداري به ساختار اقتصاد کشورها، وضعيت اقتصادي و تجاري و قانون وزارتخانههاي مذکور دارد. کشورها با توجه به اهداف توسعهاي خود و همچنين استراتژي صنعتي که اقتصاد را بر محور آن اداره مي‌کنند، کابينه‌‌‌ها را شکل مي‌دهند.
علاوه بر اين، بررسي قوانين و شرح وظايف وزارتخانه‌‌‌ها در کشورهاي مختلف نشان مي‌دهد که وزارت بازرگاني در ايران و ديگر کشورها کاملا متفاوت است. به‌عنوان نمونه، يکي از کارکردهاي وزارت يا معاونت بازرگاني در ايران مساله تعزيرات است، در حالي که در بيشتر کشورها متوليان امر در حوزه بازرگاني بيشتر مسوول انعقاد پيمان‌‌‌هاي تجاري و پيگيري اجرايي شدن اين توافقات هستند. در نتيجه در صورتي که بدون در نظر گرفتن اين پيش‌فرض‌‌‌ها حکمي کلي صادر شود، نتيجه تنها بزرگ شدن ساختار دولت، افزايش هزينه‌‌‌ها و از همه مهم‌تر ناهماهنگي بين بخش توليد و تجارت و گسترش اقتصاد دستوري خواهد بود.
تجربه تاريخي دولت‌‌‌ها
بررسي ساختار دولت‌‌‌هاي مختلف نشان مي‌دهد که قانون کلي براي تفکيک يا ادغام وزارتخانههاي متولي بخش صنعت و تجارت وجود ندارد و حتي در بين کشورهاي توسعه‌يافته و در حال توسعه هم نميتوان يک الگوي ثابت پيدا کرد. علاوه بر اين، برخي از کشورها با توجه به الزامات توسعهاي در برهه‌‌‌هاي تاريخي، يکي از الگوها را انتخاب کرده و در زماني ديگر آن را تغيير دادهاند. در همين خصوص، مرکز پژوهش‌‌‌هاي مجلس، در دو پژوهش مجزا اقدام به بررسي ساختار دولت‌‌‌هاي مختلف کرده است. براساس نتايج اين پژوهش‌‌‌ها، در همه کشورهاي توسعه‌يافته، سياستگذاري‌‌‌ها به گونه‌‌‌اي است که بخش بازرگاني در راستاي بخش‌‌‌هاي توليدي و صنعتي قرار مي‌گيرد.
بسياري از کشورها به‌خصوص کشورهاي جنوب شرق آسيا که رشد سريع صنعتي آنها به معجزه آسيايي مشهور شده است، از الگوي ادغام وزارت صنعت و تجارت در يک وزارتخانه استفاده کردهاند. همچنين استفاده از اين الگو به کشورهاي جنوب شرق آسيا محدود نشده، بلکه بسياري از کشورهاي متقدم صنعتي و پيشرفته مثل آلمان، فرانسه و ايتاليا از اين الگو براي تنظيم سياستهاي تجاري و صنعتي خود استفاده مي‌کنند. هند، روسيه، برزيل، دانمارک، جمهوري چک، فنلاند، کلمبيا و مصر نيز وظايف سياستگذاري تجاري و صنعتي را در يک‌وزارتخانه متمرکز کردهاند.
در مقابل کشورهاي زيادي هستند که وزارت بازرگاني مستقل و منفک از وزارت صنعت دارند؛ مانند چين، ترکيه، اندونزي، ايرلند، بلژيک، کانادا و انگلستان. اما در اکثر کشورهاي داراي وزارت بازرگاني مستقل از صنعت، سياستهاي تجاري و صنعتي در نهادي مشترک تصميم‌گيري و همساز مي‌شوند. آنچه براي کشورهاي موفق در اين عرصه اهميت دارد شکل ساختار وزارتخانه‌‌‌ها نيست، بلکه کارکرد موردنياز اين ساختار است که اين امر با توجه به اهداف توسعهاي کشورها، مزيت‌هاي نسبي و رقابتي، شرايط و مقتضيات اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي و نيازمندي‌‌‌ها و استراتژي‌‌‌هاي توسعه در امر تجارت و صنعت و نظامات و الزامات قانوني حاکم بر کشور انتخاب مي‌شود.
همچنين مطالعه ديگري که توسط موسسه مطالعات و پژوهش‌‌‌هاي بازرگاني انجام شده و با وسعت بيشتر و درخصوص ۱۰۰کشور دنيا صورت گرفته است نشان مي‌دهد که بين کشورهايي که داراي ساختار متمرکز در اداره حوزه صنعت و بازرگاني هستند و کشورهايي که نهادهاي مستقل براي مديريت بازرگاني و صنعت دارند، تقريبا نسبت برابري برقرار است. با نگاهي به هر دو ليست مشخص مي‌شود که هم کشورهاي در حال توسعه و هم کشورهاي توسعه‌يافته از الگوي متمرکز استفاده کردهاند و در مقابل کشورهاي نام‌‌‌آشنايي در حوزه توسعه وجود دارند که دو وزارتخانه مجزا در حوزه توليد و بازرگاني دارند. اما کدام الگو در شرايط فعلي براي ايران مناسب‌‌‌تر است؟ براي فهم اين موضوع بررسي کشورهايي که در سال‌هاي گذشته از الگوي توسعه از طريق رشد صنعت استفاده کردهاند مي‌تواند راهگشا باشد.
صنعت و تجارت در کره و مالزي
کره‌جنوبي در دهه‌‌‌هاي گذشته با انتخاب استراتژي توسعه صادرات، مسير رشد خود را از کشوري فقير در دهه ۵۰ ميلادي به يکي از ۲۰قدرت بزرگ اقتصادي در دوره کنوني به‌سرعت طي کرد. استراتژي توسعه تجارت در مراحل اوليه نيازمند حمايت مقيد دولت از صنايع است. بنابراين هماهنگي بالاي بين بخش صنعت و بازرگاني يک ضرورت انکار‌ناپذير براي موفقيت اين سياست است. به همين دليل سياستگذاران اقتصادي در اين کشور الگوي تمرکز اين دو بخش در يک‌وزارتخانه را در دستور کار قرار دادند. وزارت بازرگاني، صنعت و انرژي کره‌جنوبي به دو معاونت اصلي با عنوان «صنعت و فناوري» و «تجارت و انرژي» تقسيم مي‌شود. آنچه در اين نحوه تقسيم‌‌‌بندي معاونت جلب توجه مي‌کند آن است که علاوه بر تشکيل معاونت تجارت و انرژي با ماموريت بررسي و کنترل تجارت، فعاليت‌هاي تجاري بخش صنعت به معاونت صنعت سپرده شده است و اين امر نشانه اهميت و جايگاه خاص تجارت بخش صنعت در اقتصاد و برنامه‌‌‌هاي اقتصاد اين کشور است.
در واقع کره‌جنوبي با در نظر گرفتن منابع موجود، با اتکا بر توان داخلي، در ابتدا سياست جايگزيني واردات و در ادامه توسعه صادرات را پيگيري کرده و به پايه همين کلان استراتژي، سکان اقتصاد کشور را در اختيار يک ابروزارتخانه قرار داده است تا هماهنگي بين بخش‌‌‌هاي دولت افزايش پيدا کند. مالزي از ديگر کشورهايي است که سياستگذاري صنعت و تجارت آن همواره ذيل يک وزارتخانه (تجارت بين‌الملل و صنعت) انجام شده است. در سال ۱۹۵۶ اين وزارتخانه با نام وزارت بازرگاني و صنعت ايجاد شد. پس از آن در سال ۱۹۷۲ نام آن به وزارت صنعت و تجارت تغيير پيدا کرد. درحال حاضر وزارتخانه «تجارت بين‌الملل و صنعت» مسوول روابط تجاري بين‌المللي، تجارت راهبردي، صنايع، سرمايه‌گذاري، توليد و امور اقتصادي کسب‌وکار است.
ماموريت اين وزارتخانه توسعه و ترويج رقابت‌‌‌پذيري محصولات مالزيايي در سطح تجارت جهاني با توليد کالاها و خدمات با ارزش‌افزوده بالا و حمايت از توسعه صنعتي مالزي براي رشد سريع اقتصادي است. مهم‌ترين ماموريت‌‌‌هاي اين وزارتخانه شامل طراحي سياستهاي توسعه صنعتي و تجارت خارجي، تشويق سرمايه‌گذاري و توسعه صادرات محصولات مالزي از طريق پيمان‌‌‌هاي چندجانبه و تقويت بهره‌‌‌وري مي‌شود. نتايج عملکرد مالزي در دودهه گذشته نشان مي‌دهد که اين کشور از طريق تمرکز تصميم‌گيري در يک نهاد، موفق شده است در عين رشد صنعتي، حجم تجارت کشور را نيز افزايش دهد. آمارهاي دو کشور موفق در اجراي سياست استراتژي توسعه تجارت نشان مي‌دهد که کره‌جنوبي و مالزي علاوه بر رشد پيوسته توليد ناخالص داخلي توانسته‌‌‌اند حجم تجارت خود را افزايش دهند.
براساس آمارهاي بانک جهاني، توليد ناخالص داخلي کشورهاي کره‌جنوبي و مالزي در سال ۲۰۲۲ به قيمت ثابت سال ۲۰۱۵، به ترتيب معادل ۷۴/ ۱تريليون و ۳۸۶ميليارد دلار بوده است. اين در حالي است که تجارت ۹۸۰ميليارد دلاري کره و ۵۲۰ميليارد دلاري مالزي در سال ۲۰۲۰ نشان مي‌دهد که از نظر درجه آزادي اقتصاد، وضعيت اين دو کشور از ميانگين جهاني بهتر است.
ساختار قانوني متفاوت
بررسي ساختار کابينه بريتانيا، يکي از کشورهايي که وزارتخانه مستقلي براي بخش تجارت طراحي کرده، نشانگر آن است که اين وزارتخانه از نظر ساختار حقوقي و وظايف قانوني با آنچه در ايران تحت عنوان بخش بازرگاني مدنظر داريم تفاوت‌‌‌هاي عمده‌‌‌اي دارد. براساس وب‌سايت دولت بريتانيا، وزارت بازرگاني اين کشور مسووليت تعيين خط‌مشي‌‌‌ها و سياستگذاري در حوزه بازرگاني، مشخص کردن ساختار تعاملات تجاري با ديگر کشورها، مذاکرات در حوزه گسترش تجارت آزاد، تنظيم روابط در نشست‌‌‌هاي WTO (سازمان تجارت جهاني، G۷ وG۲۰ ) و گسترش شبکه تجاري در خارج از مرزهاي بريتانيا را برعهده دارد. بنابراين مشخص است که در اين ساختار هيچ مسووليتي تحت عنوان تنظيم‌‌‌گري در بازار داخلي وجود ندارد و در واقع وزير بازرگاني نقش وزير امورخارجه در حوزه‌‌‌هاي مربوط به اقتصاد را ايفا مي‌کند. در واقع ميتوان گفت که به دليل ساختار بسيار متفاوت قانوني-اداري بخش بازرگاني در ايران و کشورهاي توسعه‌يافته اصولا مقايسه با اين کشورها و حمايت از تشکيل وزارتخانه مستقل بر اين اساس، چندان مبناي اصولي ندارد.
بسياري ديگر از کشورهاي صنعتي هم از ساختار مشابهي پيروي مي‌کنند. به طور کلي در بيشتر کشورهاي توسعه‌يافته خط‌مشي‌‌‌هاي بازرگاني با پيشنهاد بخش خصوصي (اتاق‌‌‌هاي بازرگاني) تعيين مي‌شود و دولت با درنظر گرفتن محدوديت‌هاي سياسي، همين سياست‌‌‌ها را اجرايي مي‌کند. در واقع دولت صرفا بسترساز فعاليت بخش خصوصي است. بر همين اساس، به دليل نبود بخش خصوصي قوي در ايران پيگيري اين ساختار در حال حاضر کارآ نخواهد بود.
در نتيجه ميتوان گفت که تمرکز نهاد تصميم‌‌‌ساز در بخش بازرگاني و تجارت به معناي بسته‌‌‌تر شدن اقتصاد و قرباني کردن تجارت براي توليد نيست، بلکه با اجراي دقيق سياست‌‌‌ها هر دو بخش به صورت موازي توسعه پيدا خواهند کرد. همچنين بايد به اين نکته توجه کرد که ادغام بخش‌‌‌هاي بازرگاني و صنعت با تجميع اين دو بخش متفاوت است. معناي اين مطلب آن است که دوبخش با حفظ استقلال در تصميم‌‌‌سازي و با هماهنگي بيشتر مي‌‌‌توانند در يک وزارتخانه ادغام شوند. در واقع آنچه کارآيي اين دو بخش را تضمين مي‌کند، نه وجود دو وزير متفاوت، بلکه ساختار منطقي و سکان‌‌‌داران با دانش و قوي است. بنابراين ميتوان با داشتن دو معاونت قدرتمند در يک‌وزارتخانه هم عملکرد مطلوبي‌‌‌تري را ثبت کرد و هم از بزرگ شدن دولت و افزايش هزينه‌‌‌هاي بودجه عمومي دولت جلوگيري کرد.
در انتها ضرورت دارد اين نکته ذکر شود که حمايت از تجميع يا تلفيق بخش صنعت و تجارت وابسته به شرايط زماني و ساختار اداري-قانوني است. در واقع در شرايط فعلي کشور که به دليل تحريم‌‌‌هاي گسترده، تنظيم بازارهاي داخلي و جلوگيري از کمبودها در مايحتاج ضروري مردم مهم‌ترين وظيفه بخش بازرگاني است، بايد از ساختاري حمايت کرد که متضمن تحقق اين هدف باشد. آيا در شرايط کنوني تفکيک به سود اقتصاد کشور خواهد بود؟ آن هم با جزئياتي که در لايحه وزارت بازرگاني ذکر شده است. به اين سوال ميتوان با توجه به تجربيات کشورها پاسخ داد. چنانچه عمده وظايف وزارت بازرگاني مانند کشورهاي ديگر معطوف به تنظيم روابط تجاري با ديگر کشورها، عقد قراردادهاي تجاري با ديگران و پيگيري اين قراردادها نباشد، نميتوان از وزارتخانه مستقلي تحت عنوان بازرگاني حمايت کرد. به عبارتي در حال حاضر شرايطي براي دفاع از وزارت بازرگاني فراهم نيست و بزرگ شدن دولت کمکي به بهبود معيشت مردم نخواهد کرد.
