قانون اصلاح قانون اجراي سياست‌هاي کلي اصل ۴۴ ابلاغ شد
تاریخ انتشار : 1397/06/11
بانک مرکزي در بخشنامه اي به شبکه بانکي "قانون اصلاح قانون اجراي سياست‌هاي کلي اصل چهل و چهارم (۴۴) " را به شبکه بانکي ابلاغ کرد.
به گزارش بنکر (Banker)، پس از تصويب قانون اجراي سياست‌هاي کلي اصل (44) قانون اساسي در سال 1387، ترتيبات تملک سهام بانک‌ها و مؤسسات اعتباري غيربانکي تغيير يافت. به گونه‌اي که به‌موجب ماده 5 قانون مذکور، سقف مجاز تملک سهام بانک‌هاي غيردولتي، بانک‌هاي دولتي مشمول واگذاري، مؤسسات مالي و اعتباري و ساير بنگاه‌هاي واسطه پولي- اعم از اين که قبل از تصويب آن تأسيس شده بودند و يا پس از آن تأسيس مي‌شدند- به‌طور مستقيم يا غيرمستقيم، براي هر شرکت سهامي عام يا تعاوني سهامي عام يا هر مؤسسه و نهاد عمومي غيردولتي "ده درصد" و براي اشخاص حقيقي و ساير اشخاص حقوقي "پنج درصد" تعيين شد. به استناد همان ماده قانوني، معاملات بيش از سقف‌هاي مذکور باطل و ملغي‌الأثر اعلام شد و تملک سهام بانک‌ها بيش از سقف‌هاي مجاز از طريق ارث نيز مشمول حکم يادشده گرديد و وراث و يا اولياي قانوني آن‌ها ملزم به فروش سهام مازاد بر سقف، ظرف مدت دو ماه پس از صدور گواهي حصر وراثت شدند. بر همان اساس، اشخاص حقيقي سهامدار بانک‌ها و اعضاي خانواده آن‌ها شامل همسر، فرزندان و همسران آن‌ها، برادر، خواهر، پدر و مادر منحصراً تا سقفي مي‌توانستند سهام داشته باشند که نتوانند مشترکاً بيش از يک عضو هيأت مديره را در بانک ذي‌‌ربط تعيين کنند.
استحضار دارند که حکم قانوني مذکور از آن حيث که واجد ابهامات وضعف‌هايي بود، آن‌گونه که انتظار مي‌رفت اجرايي نشد. از جمله دلايل قابل ذکر در اين‌خصوص مي‌توان به موارد ذيل اشاره داشت:
- عدم پيش‌بيني ضمانت اجراي بازدارنده و مؤثر در قانون براي اشخاصي که به هر دليلي مايل به واگذاري مازاد سهام خود نبودند و يا به طريقي، بيش از آن‌چه مجاز است، سهام بانک‌ها را تملک کرده بودند.
- عدم‌مشخص بودن سقف مجاز تملک سهام بانک‌ها توسط اعضاي يک خانواده. همان‌گونه که اشاره شد، به موجب قانون، سقف مجاز تملک سهام بانک‌ها توسط اشخاص، 5 و10 درصد حسب مورد تعيين شده بود. از سوي ديگر، در متن قانون آمده بود اعضاي يک خانواده منحصراً تا سقفي مي‌توانند سهام داشته باشند که نتوانند مشترکاً بيش از يک عضو هيأت مديره را در بانک تعيين کنند. چنين معيار و مبنايي بسته به شرايط مي‌توانست متفاوت و متغير باشد. به عنوان مثال، چنان‌چه هيأت مديره بانکي متشکل از 5 نفر باشد، در فرض برگزاري مجمع با حضور تمامي سهامداران، اعضاي يک خانواده، مجاز به تملک حداکثر 20 درصد سهام بانک بودند. بديهي است چنين فرضي (حضور صد درصدي دارندگان حق رأي در مجامع) در عالم واقع کمتر محتمل است و تصميمات مجامع با نصاب‌هاي کمتر نيز معتبر است. لذا در اين صورت، همان خانواده فرضي پيش‌گفته با داشتن 20 درصد سهام که با فرض فوق‌الذکر فاقد اشکال بود، چه بسا با 20 درصد سهام مي‌توانست 2 عضو هيأت مديره را تعيين کند که واجد اشکال بود. ضمن آن که، اگر مجموع اعضاي يک خانواده داراي 30 درصد سهام يک بانک/مؤسسه اعتباري بود، ولي به انتخاب فقط يک عضو هيأت مديره بسنده کرده و رضايت مي‌داشت، مشخص نبود که تملک چنين حدي از سهام مغاير حکم قانوني مذکور است يا خير؟ چنين وضعيتي معيار دوگانه‌اي را موجب شده بود که امکان کنترل و نظارت دقيق را از مقام ناظر سلب مي‌نمود.
- عدم تأمين هدف قانون‌گذار و عدم امکان شناسايي مالکان واقعي بانک‌ها- که امري بسيار مهم در نظارت بانکي است- به سبب دور زدن قانون از سوي برخي اشخاص و تملک سهام بانک‌ها بيش از آن‌چه مقرر است به انحاي گوناگون، از جمله خريد سهام بانک از طريق اشخاص مختلف با هدف رعايت صوري قانون و سپس اخذ وکالت از اشخاص مذکور براي خلع و سلب تمامي حقوق ناشي از سهام آن‌ها.
چالش‌ها و مشکلات مذکور، بانک مرکزي جمهوري اسلامي ايران را بر آن داشت تا مطالعه و بررسي تطبيقي را در اين زمينه با هدف آگاهي از الگوهاي متداول چارچوب مقرراتي تملک سهام بانک‌ها در ساير کشورها به انجام رساند. يافته‌هاي اين مطالعه نشان داد که در بيشتر کشورها، تمرکز در سهامداري بانک‌ها نسبت به تمرکززدايي که هدف ماده (5) قانون اجراي سياست‌هاي کلي اصل (44) قانون اساسي بوده، امري غالب مي‌باشد. علت نيز آن است که بانک‌ها در اختيار سهامداران شناخته شده و داراي امکانات مالي، کارشناسي، تخصصي، مديريتي و مسئوليت‌پذير قرار مي‌گيرد که فرآيند پاسخ‌گويي را شفاف‌تر و مراجع نظارتي را قادر مي‌سازد نظارت مؤثرتري را نسبت به بانک‌ها داشته باشند. الگوي غالب کشورها فارغ از درجه توسعه‌يافتگي در خصوص مقررات ناظر بر تملک سهام بانک‌ها آن است که سطوح مختلفي براي تملک سهام مؤسسات مذکور (10، 20، 33، 50، 66 و بيشتر که هر يک از سطوح بيانگر امکان کسب يک کرسي هيأت مديره است) در قانون تعريف مي‌شود. در اين حالت، اشخاص براي تملک سهام بانک‌ها تا سقف مشخصي (10 درصد) نياز به مجوز خاصي ندارند. ليکن امکان تملک سهام بيش از آن، صرفاً با موافقت و مجوز مقام نظارت بانکي امکان‌پذير است. مقام نظارت بانکي نيز مبتني بر ضوابطي مدون و صرفاً در صورت احراز حائز شرايط بودن متقاضي، اتخاذ تصميم مي‌نمايد. همچنين مقام نظارت بانکي از اختيارات کافي براي الزام برخي سهامداران که مخاطره‌اي براي مديريت صحيح بانک محسوب مي‌شوند و يا بدون مجوز، بيش از حدود مقرر، سهام بانکي را تملک نموده‌اند، به واگذاري سهام به غير برخوردار است. ضمن آن که در اين الگو، تمايزي بين اشخاص حقيقي يا حقوقي براي تملک سهام بانک‌ها وجود ندارد. ماحصل اجراي صحيح چنين تدابيري آن است که بانک‌ها در اختيار سهامداران شناخته‌شده و داراي امکانات مالي، کارشناسي، مديريتي و نظارتي و در عين‌حال مسئوليت‌پذير قرار مي‌گيرد تا در مواقع لزوم از جمله زماني که بانک به لحاظ نقدينگي دچار مشکل و کمبود مي‌شود، از توان مالي آن‌ها براي افزايش سرمايه و تزريق منابع جديد به بانک استفاده شود. به تبع آن نيز، بانک‌ها از ثبات و استحکام بيشتري برخوردار مي‌شوند و مرجع نظارت بانکي مي‌تواند ملاحظات نظارتي خود را از طريق سهامداران عمده و واجد شرايط جامه عمل بپوشاند. گفتني است که توأمان، مراجع نظارت بانکي از طريق وضع محدوديت‌ها و الزاماتي، مراقبت مي‌نمايند که بانک به منبع مالي ترجيحي مالکان خود تبديل نشود. از ديگر نتايج و يافته‌هاي بررسي‌هاي اين بانک، مشخص شدن اين موضوع بود که تمرکز سهام بانک‌ها علاوه بر آن که واجد آثار مثبت نظارتي است، از منظر سهامداران نيز مفيد بوده و مي‌تواند موجب ارتقاي کارآمدي و کنترل‌هاي داخلي بانک‌ها شود.
با عنايت به موارد پيش‌گفته، بانک مرکزي جمهوري اسلامي ايران طي ساليان اخير تلاش نمود تا ماده (5) قانون اجراي سياست‌هاي کلي اصل (44) قانون اساسي از طريق تنظيم لايحه‌اي مورد بازنگري قرار دهد. توأمان پس از طرح موضوع توسط اين بانک و تشريح ابعاد مختلف آن، نمايندگان محترم مجلس شوراي اسلامي نيز طرحي را بر مبناي ملاحظات و نظرات بانک مرکزي براي اصلاح ماده (5) قانون اجراي سياست‌هاي کلي اصل (44) قانون اساسي تهيه کردند که نهايتاً تحت عنوان "قانون اصلاح قانون اجراي سياست‌هاي کلي اصل چهل و چهارم (44) قانون اساسي" در جلسه مورخ 22/3/1397 مجلس شوراي اسلامي به تصويب رسيد و در تاريخ 20/4/1397 مورد تأييد شوراي نگهبان قانون اساسي واقع شد.
در ماده (1) قانون جديد که جايگزين ماده (5) قانون اجراي سياست‌هاي کلي اصل چهل و چهارم (44) قانون اساسي شده، مقرر گرديده است؛ " تملک سهام مؤسسات اعتباري اعم از بانک‌ها و مؤسسات اعتباري غيربانکي که قبل يا بعد از تصويب اين قانون تأسيس شده يا مي‌شوند يا بانک‌هاي دولتي که سهام آن‌ها واگذار مي‌شود تا سقف ده درصد (10٪) توسط مالک واحد بدون اخذ مجوز مجاز است. همچنين تملک سهام هر يک از مؤسسات اعتباري مزبور توسط مالک واحد در دو سطح بيش از ده درصد (10٪) تا بيست درصد (20٪) و بيش از بيست درصد (20٪) تا سي و سه درصد (33٪) با مجوز بانک مرکزي و به موجب دستورالعملي که به پيشنهاد بانک مرکزي و تصويب شوراي پول و اعتبار مصوب مي‌شود مجاز مي‌باشد. تملک سهام ساير مؤسسات اعتباري به هر ميزان توسط مالک واحدي که در يکي از مؤسسات اعتباري بيش از ده درصد (10٪) سهامدار است، بدون مجوز بانک مرکزي ممنوع است. وفق تبصره (1) اين ماده، «مالک واحد به شخص يا اشخاص حقيقي يا حقوقي به‌طور مستقل يا بيش از يک شخص حقيقي يا حقوقي اطلاق مي‌شود که به تشخيص بانک مرکزي و در قالب دستورالعمل شوراي پول و اعتبار، داراي روابط مالي، خويشاوندي (سببي و نسبي) نيابتي يا مديريتي با يکديگر مي‌باشند». همچنين تبصره (2) مقرر مي‌دارد « مالک سهام مؤسسات اعتباري بيش از حدود مجاز ذکر شده، نسبت به سهام مازاد، فاقد حقوق مالکيت اعم از حق رأي، دريافت حق تقدم و دريافت سود مي‌باشد و درآمد حاصل از سود سهام توزيع شده و حق تقدم فروش رفته نسبت به سهام مازاد، مشمول ماليات با نرخ صد درصد (100٪) مي‌شود و حق رأي ناشي از سهام مازاد در مجامع عمومي به وزارت امور اقتصادي و دارايي تفويض مي‌شود...». به علاوه، بر اساس تبصره (3) اين قانون، بانک مرکزي با تصميم هيأت انتظامي بانک‌ها، داراي اختيار ابطال مجوز تملک مالک واحد در سطوح بيش از 10 درصد مي‌باشد. همچنين تبصره (4) ماده قانوني جديد مقرر مي‌کند « اشخاص حقيقي و حقوقي ايراني و غيرايراني، از تاريخ ابلاغ اين قانون در شمول حکم اين ماده يکسان هستند».
