چرا برنامه هاي توسعه قبل موفق نبود؟
تاریخ انتشار : 1401/02/06
يک کارشناس اقتصادي با تاکيد بر اينکه نبايد اشتباهات گذشته را تکرار کنيم، به بيان يازده درسي که از برنامه هاي توسعه اي قبل و بعد انقلاب مي‌توان گرفت، پرداخت.
به گزارش خبرنگار مهر، سال گذشته نمايندگان مجلس طي مصوبه‌اي برنامه ششم توسعه را به مدت يک سال ديگر تمديد کردند و مقرر نمودند که امسال برنامه هفتم توسعه تدوين و تصويب شود. موضوعي که انتقاد رهبري را در ديدار هفته اخير خود با کارگزاران نظام در پي داشت.
همين رابطه مرتضي مهرعلي‌تبار فيروزجايي، عضوهيئت علمي مرکز پژوهش‌هاي توسعه و آينده‌نگري، سازمان برنامه و بودجه کشور در گفتگو با خبرنگار مهر گفت: «تهيه برنامه‌هاي توسعه» امري است که در ايران سابقه بيش از هفتاد سال دارد و تاکنون برنامه‌هاي متعددي تهيه، تصويب و اجرا گذاشته شده است. لذا عقلانيت نهادي اقتضا مي‌کند تا با توجه به مسيري که طي شده است در لنگرگاه‌هاي مختلف برنامهريزي چه در تهيه و چه در اجرا به نقطه صفر بر نگرديم و به عبارتي چرخ را از نوع اختراع نکنيم و با عنايت به مسير طي شده گذشته و با توجه به تجربه ناشي از شکست‌هاي و ناموفقيت‌ها، مجدداً بدان مسير برنگرديم و به تعبيري مسير آزموده را دوباره نيازماييم.
وي در ادامه به تشريح برخي نکات در رابطه با برنامه ريزي توسعه‌اي پرداخت و گفت: مطلبي که در وهله اول از برنامه اول توسعه (۳۴ – ۱۳۲۸) پررنگ مي‌نمايد اين است که آن برنامه فقط به مدت دوسال به اجرا درآمده است، هر چند از جهت اينکه براي اولين بار نظام اداره کشور مبتني به يک برنامه (شبه برنامه) شده است، نکته بسيار پراهميت و باارزش است؛ اما برنامه‌نويسان آن زمان افق هفت ساله پيشرو را باثبات در نظر گرفته و منابع تأمين مالي اين برنامه را به شرايط غيرقابل کنترل بيروني گره زده‌اند (کودتاي ۱۳۳۲ و ملي شدن صنعت نفت) که اين عامل فرجام آن را به شکست مواجه نموده است. نتيجه آنکه در برنامه پيشرو برنامه‌نويس بايد تصويرهاي مختلفي از ۵ سالۀ پيشرو را براي خود خلق کرده و شرايط تحقق پذيري برنامه را در هريک از تصاوير بخوبي بيازمايد و براي هر تصوير پاسخي قانع‌کننده داشته باشد. البته ذکر اين نکته هم مهم است که اساساً شرايط با ثبات سياسي از پيش‌شرطهاي اساسي تحقق اهداف برنامه است و در غير اينصورت نوشتن يک برنامه حتي با بهترين کيفيت به هدف‌هاي خود دست نخواهد يافت.
مهر علي تبار ادامه داد: با شروع برنامه دوم عمراني قبل از انقلاب (۴۱ - ۱۳۳۴)، برنامهريزان آن روزگاران به اين مهم دست يافتند که برنامهريزي بدون آگاهي دقيق از شرايط حاکم برکشور تلاشي بيهوده است و راه به ناکجاآباد مي‌برد. لذا براي اولين بار سرشماري عمومي نفوس و مسکن (۱۳۳۵) را در دستور کار قرار دادند و تلاش نمودند آن برنامه را بر داده‌هاي آماري متکي سازند. اما امروز نزديک به هفتاد سال از اولين داده‌هاي آماري در اين سطح مي‌گذرد و روزبه‌روز بر سطح و عمق داده‌هاي آماري افزوده شده است. اما اينکه چقدر اين داده‌ها از لحاظ کيفي مطلوبند؛ و يا تا چه اندازه از عمق و فراواني بالايي برخوردارند؛ و يا اينکه چقدر مبناي تصميم‌گيري قرار مي‌گيرد نکته مهمي است که بايد در تدوين برنامه هفتم توسعه بدان توجه شود.
اين عضو هيأت علمي افزود: به اذعان بسياري از متخصصان برنامهريزي برنامه سوم عمراني قبل از انقلاب اسلامي (۴۶ – ۱۳۴۱)، برخلاف دو برنامه قبلي؛ تا حدودي از حالت دولت‌محوري محض خارج شده و در اين برنامه براي اولين بار بخش خصوصي نيز مشارکت داده شده است. هرچند که دولت وزن بالايي در برنامه داشته است. در واقع برنامه اندکي از آمرانگي به ارشادي حرکت نموده است. لذا تداوم اين امر در برنامه‌هاي بعدي مي‌توانست تحول خوبي از حيث اقتصادي، اجتماعي نهادي کشور بوجود آورد. اين درس براي برنامه هفتم بسيار مهم است. چراکه در جهان امروز و در ادبيات مرتبط، توسعه مشارکتي مطرح بوده و براي دولت بيشتر نقش تسهيلگري قائل هستند. لذا بايد در تدوين برنامه پيشرو تلقي مناسبي از برنامهريزي شکل گرفته و عرصه بازي براي تمامي بازيگران توسعه در فرآيند برنامهريزي مد نظر باشد.
وي با بيان اينکه براي اولين بار در برنامه عمراني چهارم قبل از انقلاب اسلامي (۵۱ - ۱۳۴۷) تدوينگران تلاش نمودند از برنامهريزي متمرکز فاصله گرفته و برنامهريزي منطقهاي را مورد توجه قرار دهند، افزود: در اين برنامه تنظيم برنامه‌هاي منطقهاي مبتني بر امکانات طبيعي و احتياجات مناطق مورد تأکيد قرار گرفت. اکنون که سال‌ها از اين اتفاق مي‌گذرد و برنامه‌هاي متعددي تهيه شده است به نظر مي‌رسد هنوز نظام برنامهريزي متمرکز بوده و برنامهريزي منطقهاي جايگاه مطلوب خود را نيافته است. لذا از جمله محورهاي مورد تاکيد براي برنامه هفتم توسعه رعايت اصل منطقهاي نمودن برنامهريزي است که در اين صورت برنامه توسعه به واقعيت جاي جاي کشور نزديکتر خواهد بود.
مهر علي تبار ادامه داد: در برنامه پنجم عمراني قبل از انقلاب (۵۶ – ۱۳۵۲) براي اولين بار برنامه آمايش سرزمين به منظور ايجاد تعادل در توزيع درآمدها و جلوگيري از مهاجرت به استان‌هاي مرکزي، سرمايه‌گذاري در زمينه‌هاي اجتماعي و سياست‌هاي تشويقي جهت سرمايه‌گذاري بخش خصوصي، انجام شد. در واقع برنامه پنجم به علت بالا رفتن درآمد نفتي و انباشت سرمايه در قطب رشد، عدم تعادل‌هايي شکل گرفت که ضرورت نگاه آمايشي در برنامهريزي توسعه را بوجود آورده است. آمايش سرزمين اکنون نيز پاشنه آشيل برنامه هفتم است. اما با عنايت به تصويب سند ملي آمايش سرزمين در سال ۱۳۹۹ مي‌تواند به زمينه مناسبي را براي آمايشي نمودن برنامه هفتم توسعه را فراهم نمايد.
وي افزود: از نکات قوت برنامه اول توسعه (۷۲ - ۱۳۶۸)، ارتباط مستمر شوراهاي برنامهريزي و ستاد برنامه با نمايندگان مجلس شوراي اسلامي در کميته‌هاي مختلف در جريان تدوين لايحه برنامه بوده است و از اين منظر نظام برنامهريزي برنامه اول در سازماندهي خطوط اصلي، خط مشي‌ها و سياستگذاري‌ها در فرايند برنامهريزي تا حدودي موفق بوده است. لذا با عنايت به اينکه سازمان برنامه و بودجه، تهيه کننده برنامه و مجلس شوراي اسلامي، مصوب کننده برنامه هستند، بايد در برنامه هفتم توسعه شکل و قالبي تعريف گردد تا از رهگذر آن، تعامل دو سويه ايجاد شود تا بجاي تأثير غير همسو و غالباً مخالف هم، تأثير همافزا در تدوين برنامه داشته باشند؛ که اين امر هم بر کيفيت فرآيند و هم برکيفيت محتواي برنامه به نحو قابل توجهي اثرگذار خواهد بود.
اين کارشناس اقتصادي با تاکيد بر اينکه برنامه دوم توسعه (۷۸ - ۱۳۷۴) مبني بر ازادسازي اقتصادي و خصوصي‌سازي تهيه شد، افزود: در اين برنامه نيز رشد اقتصادي از اصلي‌ترين اهداف کشور تلقي شده است. امروزه در ادبيات توسعه اقتصادي، دولت در اقتصاد نقش تنظيمگري و تسهيلگري دارد. لذا اين نکته برگرفته از برنامه دوم توسعه مي‌تواند براي برنامه هفتم توسعه بسيار مهم باشد چراکه تجربيات نشان داده است در اينصورت عدالت اجتماعي، ميزان بهرهوري و خلاقيت، مشارکت و سرمايه اجتماعي، حاکميت قانون و شفافيت افزايش خواهد يافت.
مهر علي تبار خاطرنشان کرد: برنامه سوم توسعه (۸۳ - ۱۳۷۹) با هدف اصلاح ساختارها و ايجاد زيربناهاي لازم براي توسعه، اصلاح قوانين و مقررات و ساير برنامه‌هاي اجرايي شکل گرفت. همچنين اين برنامه با هدف توجه به افزايش سطح مشارکت اجتماعي، اهتمام بر امر اشتغال و فراهم آوردن امکان دستيابي به رشد اقتصاد، شکل گرفت. بازار و بخش خصوصي به عنوان يک نهاد اثرگذار بر توسعه، موضوعياند که اگر در برنامه هفتم توسعه بدان توجه نشود و نقشي مهم براي توسعه ايران براي آن در نظر گرفته نشود، مي‌توان گفت آن برنامه محکوم به شکست است.
وي با بيان اينکه آنچه در نگاه اول از برنامه چهارم (۸۸ - ۱۳۸۴) توسعه برداشت مي‌شود اين است که برنامهريزان آن زمان اين برنامه را به منظور اصلاح ساختارها و فرآيندها با هدف رشد اقتصادي مبتني بر محور دانايي و رويکرد جهاني تهيه و تدوين نموده‌اند، گفت: در واقع اين برنامه به دليل ضرورت توجه به فناوري‌هاي نو به خصوص فناوري اطلاعات و نيازهاي توسعه‌اي کشور در قالب چشمانداز بلند مدت تهيه شده است. نفتي بودن اقتصاد ايران از يک سو به گستردگي بيشتر بخش دولتي و ازسوي ديگر به تأثيرپذيري بيشتر اقتصاد ايران از شوک‌هاي برونزاي نفتي و نااطميناني در اجرا برنامه منجر شده است. لذا آنچه که در برنامه هفتم توسعه بايد مد نظر باشد اين است که مطابق با برنامهريزي انجام شده، اقتصاد کشور بايد هر چه بيشتر از اقتصاد منابع به اقتصاد دانايي سوق پيدا کرده تا درونزايي اقتصاد استحکام بيشتري پيدا نمايد.
عضو هيأت علمي مرکز پژوهش‌هاي توسعه و آينده نگري گفت: بنا به مستندات مربوط به برنامه پنجم توسعه (۹۳ - ۱۳۸۹) براي اولين در نظام برنامهريزي، برنامهريزان به صورت جدي به اين نکته توجه نموده‌اند که ابتدا موضوعات کليدي و مهم فراروي توسعه کشور شناسايي شوند تا بر مبناي اين شناخت، تدابير و راهکارهاي لازم براي رفع اين مسائل اتخاذ گردد به همين دليل اين نگاه در برنامه پنجم توسعه به رويکرد مسئله محور در برنامه معروف شده است. هر چند متأسفانه شواهد نشان مي‌دهد که آن برنامه در نهايت با رويکرد مسئلهمحوري تهيه نشده و به اين اصل پايبند نبوده است. اما آنچه که مي‌توان از اين برنامه به عنوان يک گامي مثبت نام برد؛ مطرح شدن اين رويکرد است. لذا اين مهم در صورتي در برنامه هفتم توسعه اگر مورد توجه قرار نگيرد، آن برنامه به معناي واقعي برنامه توسعه نخواهد و در واقع تجميعي از گزاره‌هايي خواهد بود که براي حوزه‌هاي مختلف پيشنهاداتي ارائه مي‌دهد که گاهي اوقات شايد حتي ضد توسعه هم باشد.
وي با اشاره به يکسانپنداري مجموعه احکام با برنامه توسعه: گفت: البته اين موضوع ناظر بر برنامه‌هاي توسعه قبلي نيز مي‌باشد. اما اين مورد از آن جهت در برنامه ششم توسعه (۹۶ - ۱۴۰۰) مطرح مي‌شود که در ابتداء تدوين آن برنامه مقرر بود که اين اتفاق نيافتد (حتي در ويرايش‌هاي اوليه برنامه هم تا حدودي رعايت شد) اما بنا به دلايلي در نهايت مجموعه حکم‌ها مساوي با برنامه توسعه پنجساله انگاشته شده است و مبناي عمل قرار گرفته است. لذا تکرار اين آسيب که در همه برنامه‌هاي گذشته نيز بوده است، مجدداً برنامه را از ماهيت و مسير اصلي خود خارج کرده و مفهوم آن را بسيار تقليل مي‌دهد. در واقع آنچه که در برنامه پيشرو بايد مد نظر باشد اين است که برنامه توسعه عبارت است از مجموعه از برنامه‌هاي در ارتباط با هم که براي موضوعات کليدي مشخص تا سطح عملياتي تهيه شده باشد که در صورتي که اگر حکمي براي انجام آن برنامه‌ها لازم باشد، اخذ گردد و صد البته اين موارد بايد بصورت منسجم مدنظر قرار گيرند.
ولي در پايان تاکيد کرد: برنامه هفتم توسعه بايد برنامه‌اي باشد که با توجه به نااطميناني فضاي پيشرو و با رعايت اصل انعطاف پذيري برنامه و بر مبناي داده‌هاي آماري موثق که روشنگر فضاي پنجساله پيشرو هستند و در فضاي مشارکتي که همه ارکان بخش دولتي و غيردولتي حضور مؤثر دارند و با تعامل مفيد با نمايندگان مجلس شوراي اسلامي در طول فرآيند تهيه، برنامه کار خود را آغاز کند. در ادامه فرآيند با پرهيز از تمرکزگرايي و با توجه به استعدادها و نيازهاي منطقهاي و کليت آمايش سرزمين کشور، ايجاد فضاي عملکرد آزادانهتر بازارها و نقش گسترده‌تر بخش خصوصي در اقتصاد را در تدوين برنامه مد نظر قرار داده و تلاش گردد تا اقتصاد کشور از تکيه بر منابع به اقتصاد دانايي محور حرکت نمايد. البته پر واضح است که در اين برنامه رويکرد مسئله محوري و توجه به موضوعات کليدي از اصول مهم است که بايد به موازات پرهيز از مساوي انگاشتن مجموعه احکام با برنامه توسعه مد برنامهريزان توسعه باشد.
